{"database": "judic", "table": "decisions", "rows": [["bge_100 IA 366", "bge", "CH", null, "100 IA 366", null, "1974-05-22", null, "fr", null, null, "Regeste\n Obligatorisches Finanzreferendum. Neue oder gebundene Ausgaben. Kreditf\u00fcr Strassenarbeiten. Art. 28bis Abs. 3 KV Freiburg. 1. Selbst bei Fehlen ausdr\u00fccklicher Verfassungsbestimmungen kann man annehmen, dass nur die neuen - und nicht auch die gebundenen - Ausgaben dem Finanzreferendum zu unterbreiten sind (Erw. 3 a). 2. Begriff der neuen Ausgabe; Wahlm\u00f6glichkeit bez\u00fcglich der Wichtigkeit und Verwendungsart eines Kredites (Erw. 3 a). 3. Es gibt keine eidgen\u00f6ssische Regelung des Finanzreferendums; der Fall jedes Kantons muss f\u00fcr sich selbst aufgrund seines eigenen Rechts gepr\u00fcft werden; seine st\u00e4ndige unbestrittene Praxis darf mit in Erw\u00e4gung gezogen werden (Erw. 3 d).", "<br/>\nRegeste\n<br/>Obligatorisches Finanzreferendum. Neue oder gebundene Ausgaben. Kreditf\u00fcr Strassenarbeiten. Art. 28bis Abs. 3 KV Freiburg. 1. Selbst bei Fehlen ausdr\u00fccklicher Verfassungsbestimmungen kann man annehmen, dass nur die neuen - und nicht auch die gebundenen - Ausgaben dem Finanzreferendum zu unterbreiten sind (Erw. 3 a). 2. Begriff der neuen Ausgabe; Wahlm\u00f6glichkeit bez\u00fcglich der Wichtigkeit und Verwendungsart eines Kredites (Erw. 3 a). 3. Es gibt keine eidgen\u00f6ssische Regelung des Finanzreferendums; der Fall jedes Kantons muss f\u00fcr sich selbst aufgrund seines eigenen Rechts gepr\u00fcft werden; seine st\u00e4ndige unbestrittene Praxis darf mit in Erw\u00e4gung gezogen werden (Erw. 3 d).", "<br/>\nRegeste\n<br/>R\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. D\u00e9penses li\u00e9es ou d\u00e9penses nouvelles. Cr\u00e9dit pour travaux routiers. Art. 28bis al. 3 Cst. frib. 1. M\u00eame en l'absence de dispositions constitutionnelles expresses, on peut admettre que seules les d\u00e9penses nouvelles doivent \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum financier, \u00e0 l'exclusion des d\u00e9penses li\u00e9es (consid. 3 a). 2. Notion de la d\u00e9pense nouvelle; possibilit\u00e9 de choix quant \u00e0 l'importance et au mode d'utilisation d'un cr\u00e9dit (consid. 3 a). 3. Il n'y a pas de r\u00e9glementation f\u00e9d\u00e9rale du r\u00e9f\u00e9rendum financier; le cas de chaque canton doit \u00eatre examin\u00e9 pour lui-m\u00eame, en fonction de son droit propre; sa pratique constante et sans \u00e9quivoque peut aussi \u00eatre prise en consid\u00e9ration (c. 3 d).", "<br/>\nRegesto\n<br/>Referendum finanziario obbligatorio. Spese vincolate o spese nuove. Credito per lavori stradali. Art. 28bis cpv. 3 Cost. friburghese. 1. Anche in assenza di disposizioni costituzionali espresse, pu\u00f2 ammettersi che soggette al referendum finanziario sono solo le spese nuove e non anche quelle vincolate (consid. 3 a). 2. Nozione di spesa nuova; possibilit\u00e0 di scelta per quanto concerne l'importanza e il modo di utilizzazione di un credito (consid. 3 a). 3. Il referendum finanziario non soggiace ad una disciplina federale; il caso di ogni cantone va esaminato a parte, alla stregua del proprio diritto; pu\u00f2 essere presa in considerazione anche la inequivoca prassi da esso seguita costantemente (consid. 3 d).", "Urteilskopf\n100 Ia 366\n53. Extrait de l'arr\u00eat du 22 mai 1974 dans les causes Gremaud et consorts, Dupraz et consorts contre Fribourg, Grand Conseil et Conseil d'Etat.\nRegeste\nObligatorisches Finanzreferendum. Neue oder gebundene Ausgaben. Kreditf\u00fcr Strassenarbeiten. Art. 28bis Abs. 3 KV Freiburg.\n1. Selbst bei Fehlen ausdr\u00fccklicher Verfassungsbestimmungen kann man annehmen, dass nur die neuen - und nicht auch die gebundenen - Ausgaben dem Finanzreferendum zu unterbreiten sind (Erw. 3 a).\n2. Begriff der neuen Ausgabe; Wahlm\u00f6glichkeit bez\u00fcglich der Wichtigkeit und Verwendungsart eines Kredites (Erw. 3 a).\n3. Es gibt keine eidgen\u00f6ssische Regelung des Finanzreferendums; der Fall jedes Kantons muss f\u00fcr sich selbst aufgrund seines eigenen Rechts gepr\u00fcft werden; seine st\u00e4ndige unbestrittene Praxis darf mit in Erw\u00e4gung gezogen werden (Erw. 3 d).\nSachverhalt\nab Seite 367\nBGE 100 Ia 366 S. 367\nA.-\nL'art. 28bis de la constitution fribourgeoise du 7 mai 1857 (en abr\u00e9g\u00e9: Cst. frib.) r\u00e8gle en ces termes la question du r\u00e9f\u00e9rendum l\u00e9gislatif et du r\u00e9f\u00e9rendum financier:\n\"Toute loi ou d\u00e9cret de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale vot\u00e9 par le Grand Conseil et n'ayant pas le caract\u00e8re d'urgence doit \u00eatre soumis au peuple si la demande en est faite par 6000 citoyens.\nToute loi ou d\u00e9cret entrainant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de plus de 500 000 francs doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire, \u00e0 la demande d'un quart des d\u00e9put\u00e9s ou de 6000 citoyens.\nToute loi ou d\u00e9cret entra\u00eenant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de 3 000 000 de francs (trois millions) et plus doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire.\"\nL'alin\u00e9a 1 a \u00e9t\u00e9 accept\u00e9 en votation populaire du 30 janvier 1921, l'alin\u00e9a 2 en votation populaire du 14 mars 1948 et l'alin\u00e9a 3 en votation populaire du 5 mars 1972; ce dernier texte est entr\u00e9 en vigueur le 1er juillet 1972.\nB.-\nPar message du 31 octobre 1972, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil un projet de d\u00e9cret relatif \u00e0 l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier cantonal, sollicitant un nouveau cr\u00e9dit d'engagement de 41 700 000 francs pour les ann\u00e9es 1973 et 1974. Ce montant devait servir d'une part \u00e0 la continuation de travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs, d'autre part aux travaux nouveaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974. Le message contenait en annexes des donn\u00e9es d\u00e9taill\u00e9es sur l'utilisation du cr\u00e9dit, et relevait que les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seraient pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974 (cf. Bulletin officiel des s\u00e9ances du Grand Conseil - en abr\u00e9g\u00e9: BGC - 1972 p. 1802 ss.).\nLe Grand Conseil a discut\u00e9 de ce projet de d\u00e9cret dans ses s\u00e9ances des 24 et 28 novembre 1972. Le 24 novembre, il a d\u00e9cid\u00e9 par 54 voix contre 35 et 6 abstentions de ne pas soumettre\nBGE 100 Ia 366 S. 368\nle d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire; il l'a fait apr\u00e8s un d\u00e9bat nourri sur ce point controvers\u00e9, apr\u00e8s avoir notamment pris connaissance des raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat estimait que le d\u00e9cret n'avait pas \u00e0 \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, ainsi que des raisons qui avaient amen\u00e9 la majorit\u00e9 de la Commission d'\u00e9conomie publique \u00e0 soutenir l'opinion contraire.\nLe 28 novembre 1972, le d\u00e9cret a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 dans son ensemble par 68 voix contre 2 et 28 abstentions. Il pr\u00e9voit l'ouverture du cr\u00e9dit de 41 700 000 francs aupr\u00e8s de la Tr\u00e9sorerie d'Etat, la r\u00e9activation des d\u00e9penses au budget de l'Etat, ainsi que leur amortissement par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires de 2 000 000 de francs, par les contributions l\u00e9gales des communes, les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions \u00e9ventuelles de tiers. L'art. 8 dispose: \"Le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale.\"\nC.-\nLe 4 d\u00e9cembre 1972, le Conseil d'Etat a ordonn\u00e9 la publication du d\u00e9cret \"par la voie de la Feuille officielle en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif\". Le d\u00e9cret et l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre ont \u00e9t\u00e9 publi\u00e9s dans la Feuille officielle du 16 d\u00e9cembre 1972, la fin du d\u00e9lai de r\u00e9f\u00e9rendum \u00e9tant fix\u00e9e au 5 janvier 1973.\nAucune demande de r\u00e9f\u00e9rendum n'ayant \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e dans le d\u00e9lai, le Conseil d'Etat a promulgu\u00e9 le d\u00e9cret le 9 janvier 1973.\nD.-\nAgissant par la voie du recours de droit public, Georges Gremaud et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral d'annuler le d\u00e9cret du Grand Conseil du 28 novembre 1972, en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis \u00e0 la votation populaire.\nAgissant par la m\u00eame voie, Louis Dupraz et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9clarer le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 \"nul et m\u00eame non existant en tant que d\u00e9cret, ou tout au moins sans effet jusqu'\u00e0 l'accomplissement de la proc\u00e9dure de r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire\", et de d\u00e9clarer \u00e9galement nul l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972. Ils se plaignent de la violation des droits constitutionnels d\u00e9coulant pour eux de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., au besoin de la violation de l'art. 4 Cst.\nLe Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, repr\u00e9sent\u00e9s par le Procureur g\u00e9n\u00e9ral, concluent au rejet des deux recours.\nBGE 100 Ia 366 S. 369\nE.-\nPar ordonnance du 21 mars 1973, le pr\u00e9sident de la Chambre de droit public a rejet\u00e9 la demande d'effet suspensif pr\u00e9sent\u00e9e par les recourants Dupraz et consorts.\nErw\u00e4gungen\nConsid\u00e9rant en droit:\n1.\na) (Jonction des recours.)\nb) ...\nSaisi de recours relatifs au droit de vote des citoyens, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral exerce un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interpr\u00e9tation de dispositions constitutionnelles et de dispositions l\u00e9gales cantonales \u00e9troitement li\u00e9es au droit de vote lui-m\u00eame, \u00e0 son contenu et \u00e0 son \u00e9tendue; ce n'est qu'en cas de doute sur deux interpr\u00e9tations possibles qu'il use de retenue et ne s'\u00e9carte pas de celle donn\u00e9e par la plus haute autorit\u00e9 du canton (RO 97 I 32 s. consid. 4a, 99 Ia 181 consid. 3).\n2.\na) ...\nb) L'art. 28bis Cst. frib. vise, dans ses al. 2 et 3, les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires. Or selon la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes de l'Etat, appliqu\u00e9e d\u00e8s le budget de l'ann\u00e9e 1972, il n'y a en r\u00e9alit\u00e9 plus de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires proprement dites, les anciens cr\u00e9dits extraordinaires ou extrabudg\u00e9taires \u00e9tant incorpor\u00e9s au budget financier de l'Etat (cf. message du 22 octobre 1971 relatif au projet de budget 1972, BGC 1971 p. 1230 ss.). Cependant, les termes de \"d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires\" ou \"d\u00e9penses extraordinaires\" figurent toujours dans la loi financi\u00e8re du 15 novembre 1960, qui n'a pas \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9e \u00e0 la suite de la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes. Or c'est au syst\u00e8me financier appliqu\u00e9 au moment de l'\u00e9laboration de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. qu'il faut se r\u00e9f\u00e9rer pour interpr\u00e9ter la notion de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires utilis\u00e9e par cette disposition constitutionnelle.\nEn se fondant sur l'art. 21 de la loi financi\u00e8re de 1960, qui d\u00e9finit les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires, on peut consid\u00e9rer comme telles les d\u00e9penses qui ne peuvent \u00eatre support\u00e9es par un seul exercice et doivent \u00eatre amorties par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires. Tel est actuellement le cas des cr\u00e9dits d'engagement r\u00e9activ\u00e9s au budget en vue de leur amortissement par tranches, comme l'ont admis devant le Grand Conseil aussi bien le gouvernement que la Commission d'\u00e9conomie publique (cf. message pr\u00e9cit\u00e9 du 22 octobre 1971, BGC 1971\nBGE 100 Ia 366 S. 370\np. 1230 ss.; cf. aussi BGC 1972 p. 2110 et 2114). Cette interpr\u00e9tation, qui semble avoir rencontr\u00e9 l'assentiment quasi g\u00e9n\u00e9ral au sein du Grand Conseil, a \u00e9t\u00e9 admise - en tout cas implicitement - par toutes les parties aux pr\u00e9sents recours.\nIl n'est donc pas contest\u00e9 que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 entra\u00eene des d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires d\u00e9passant le montant de 3 millions pr\u00e9vu par l'art. 28bis Cst. frib. en tant que montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. En revanche, les opinions des parties divergent sur le point de savoir si les d\u00e9penses \u00e0 couvrir par le cr\u00e9dit d'engagement vot\u00e9 le 28 novembre 1972 sont des d\u00e9penses nouvelles ou des d\u00e9penses dites li\u00e9es. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit d'examiner.\n3.\na) Dans diverses constitutions ou l\u00e9gislations cantonales, il est express\u00e9ment pr\u00e9vu que le r\u00e9f\u00e9rendum financier ne peut s'exercer en principe qu'\u00e0 l'\u00e9gard des d\u00e9penses nouvelles, ce qui exclut qu'il puisse s'appliquer \u00e0 des d\u00e9penses li\u00e9es (cf. constitutions cantonales: ZH art. 30, BE art. 6, LU art. 39bis, SZ art. 30, OW art. 71, NW art. 53, ZG art. 34, BL art. 18, SH art. 42, AI art. 7, GR art. 2, TG art. 4). Mais le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a admis que, m\u00eame si la constitution ou la loi sont muettes sur ce point, il y avait lieu de consid\u00e9rer que seules les d\u00e9penses nouvelles, \u00e0 l'exclusion des d\u00e9penses li\u00e9es, doivent \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum financier, et il a consid\u00e9r\u00e9 que cette limitation allait de soi (RO 98 Ia 297, 95 I 529). De par la nature de l'institution, le r\u00e9f\u00e9rendum financier appara\u00eet en effet exclu lorsque sont en cause des d\u00e9penses que le canton est tenu d'effectuer en vertu d'une disposition du droit f\u00e9d\u00e9ral ou du droit cantonal, ou encore lorsqu'il s'agit d'ex\u00e9cuter une d\u00e9cision qui a d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9e, express\u00e9ment ou tacitement, par le peuple. En pareil cas, il n'y a pour le peuple aucune possibilit\u00e9 de choix, la d\u00e9pense devant \u00eatre effectu\u00e9e de toute fa\u00e7on pour l'un des deux motifs susindiqu\u00e9s, et il est d\u00e8s lors inutile de lui soumettre la question par la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum. En revanche, la d\u00e9pense doit \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme nouvelle, d'une part lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che sortant du champ d'activit\u00e9 ant\u00e9rieur de l'administration, mais aussi, d'autre part, lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che certes pr\u00e9vue par la loi, mais pour laquelle subsiste une possibilit\u00e9 de choix quant \u00e0 l'importance et au mode d'utilisation de la d\u00e9pense \u00e0 faire (RO 99 Ia 212).\nBGE 100 Ia 366 S. 371\nb) A Fribourg, la constitution cantonale ne dit pas express\u00e9ment que le r\u00e9f\u00e9rendum est limit\u00e9 aux d\u00e9penses nouvelles. Mais, en vertu du principe qui vient d'\u00eatre rappel\u00e9, on peut consid\u00e9rer que cette limitation est sous-entendue. Rien ne permet d'admettre que le constituant ait voulu obliger les autorit\u00e9s politiques du canton \u00e0 soumettre au peuple un d\u00e9cret comportant une d\u00e9pense que le canton a l'obligation d'effectuer. Les recourants ne contestent pas l'interpr\u00e9tation du texte constitutionnel que donnent, dans ce sens, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. Mais ils affirment, contrairement au point de vue des intim\u00e9s, que la d\u00e9pense vot\u00e9e le 28 novembre 1972 est une d\u00e9pense nouvelle et non une d\u00e9pense li\u00e9e.\nc) Pour \u00e9tayer leur affirmation, les intim\u00e9s se fondent essentiellement sur deux dispositions de la loi sur les routes, du 15 d\u00e9cembre 1967, savoir les art. 20 al. 1 et 73. Selon l'art. 20 al. 1, \"les routes publiques doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic\". Selon l'art. 73, \"les routes publiques et leurs installations techniques doivent, autant que possible, \u00eatre entretenues et exploit\u00e9es de telle sorte qu'elles soient en bon \u00e9tat et propres \u00e0 maintenir la s\u00e9curit\u00e9 du trafic\". La premi\u00e8re de ces dispositions figure dans le chapitre de la loi relatif \u00e0 la construction et \u00e0 l'am\u00e9nagement des routes, la seconde dans le chapitre relatif \u00e0 l'entretien des routes. Les intim\u00e9s citent aussi accessoirement deux autres dispositions, dont l'une met \u00e0 la charge de l'Etat - avec participation des communes - les frais de construction, de correction et de r\u00e9fection des routes cantonales (art. 46) et l'autre pr\u00e9voit que les travaux d'entretien des routes cantonales sont en principe ex\u00e9cut\u00e9s par les services de l'Etat (art. 77). Les intim\u00e9s d\u00e9duisent de ces dispositions l\u00e9gales que la r\u00e9fection et l'entretien des routes sont une t\u00e2che permanente de l'Etat et qu'il ne saurait s'y soustraire. \"Selon la conception actuelle de l'Etat cantonal, disent-ils, celui-ci est tenu d'adapter son r\u00e9seau routier au d\u00e9veloppement du trafic. On peut donc dire que les travaux pour lesquels le d\u00e9cret attaqu\u00e9 ouvre les cr\u00e9dits n\u00e9cessaires ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s par l'acceptation tacite de la loi du 15 d\u00e9cembre 1967 sur les routes.\"\nSans doute cette opinion est-elle exacte pour les travaux de pur entretien, tels qu'ils sont exig\u00e9s par l'art. 73 de la loi sur\nBGE 100 Ia 366 S. 372\nles routes. Faute d'un entretien normal, tel qu'il est pr\u00e9vu par cette disposition, ainsi que par les art. 74 (service d'hiver) et 75 (\u00e9clairage \u00e0 l'int\u00e9rieur des localit\u00e9s et aux endroits et tron\u00e7ons de routes particuli\u00e8rement dangereux), le propri\u00e9taire de la route devrait r\u00e9pondre, en cas d'accident, selon l'art. 58 CO (RO 98 II 42).\nIl convient donc d'admettre que les d\u00e9penses relatives \u00e0 l'entretien des routes doivent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es, car elles doivent n\u00e9cessairement \u00eatre effectu\u00e9es par l'administration pour lui permettre de remplir les obligations qui incombent l\u00e9galement \u00e0 l'Etat. En cette mati\u00e8re, les possibilit\u00e9s de choix sont tr\u00e8s limit\u00e9es. Il n'en va, ici, pas autrement que pour l'entretien des b\u00e2timents, dont les frais font normalement partie des d\u00e9penses courantes de l'Etat.\nEn revanche, lorsque les travaux effectu\u00e9s vont au-del\u00e0 du simple entretien et concernent soit la construction de nouvelles routes, soit la correction ou la r\u00e9fection compl\u00e8te de routes existantes, le probl\u00e8me est plus d\u00e9licat. La disposition l\u00e9gale portant que les routes doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic n'impose pas \u00e0 l'Etat la construction de routes d\u00e9termin\u00e9es et ne met pas \u00e0 sa charge une obligation telle qu'elle ne lui laisse pratiquement pas de possibilit\u00e9s suffisantes de choix entre diff\u00e9rentes solutions. Non seulement cette disposition n'impose pas \u00e0 l'Etat l'obligation de construire des routes nouvelles, mais encore l'Etat n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 l'\u00e9largissement de telle route, ni de fixer une largeur d\u00e9termin\u00e9e si l'\u00e9largissement en est d\u00e9cid\u00e9; il n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 la correction de telle route plut\u00f4t que de telle autre, et \u00e0 tel endroit plut\u00f4t qu'\u00e0 tel autre. Il se trouve en pr\u00e9sence de toute une gamme de possibilit\u00e9s, et l'on ne saurait soutenir qu'en adoptant tacitement la loi sur les routes, le peuple fribourgeois ait par l\u00e0 m\u00eame accept\u00e9 d'avance le cr\u00e9dit ouvert par le d\u00e9cret du 28 novembre 1972.\nd) Les intim\u00e9s estiment qu'il y a lieu d'appliquer en l'esp\u00e8ce la jurisprudence adopt\u00e9e dans l'arr\u00eat Couchepin du 9 juillet 1969 (RO 95 I 525 ss.). Dans cet arr\u00eat relatif au canton du Valais, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a consid\u00e9r\u00e9 les d\u00e9penses pour travaux routiers comme n'\u00e9tant pas des \"d\u00e9penses extraordinaires\"\nBGE 100 Ia 366 S. 373\n\u00e0 soumettre au peuple au sens de l'art. 30 ch. 4 Cst. val., selon lequel est soumise \u00e0 la votation du peuple \"toute d\u00e9cision du Grand Conseil entra\u00eenant une d\u00e9pense extraordinaire de 200 000 francs, si cette d\u00e9pense ne peut \u00eatre couverte par les recettes ordinaires du budget\". Il s'est fond\u00e9 \u00e0 cet effet sur une interpr\u00e9tation tr\u00e8s extensive de la d\u00e9pense li\u00e9e, ou d\u00e9pense ordinaire, r\u00e9sultant d'une pratique constante suivie dans le canton du Valais, o\u00f9 les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers n'ont, \u00e0 une exception pr\u00e8s, jamais \u00e9t\u00e9 soumises au r\u00e9f\u00e9rendum, parce que, selon l'opinion des autorit\u00e9s valaisannes d\u00e9clar\u00e9e compatible avec le texte constitutionnel, ces d\u00e9penses ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9es implicitement par le peuple, comme \u00e9tant faites en ex\u00e9cution de la loi sur les routes.\nMais, comme l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 \u00e0 maintes reprises le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, il n'y a pas de r\u00e9glementation f\u00e9d\u00e9rale du r\u00e9f\u00e9rendum financier; le cas de chaque canton doit \u00eatre examin\u00e9 pour luim\u00eame, en fonction de son droit propre, notamment de la constitution cantonale. Or la situation, \u00e0 Fribourg, n'est pas la m\u00eame que dans le canton du Valais. Outre que le texte constitutionnel est diff\u00e9rent, il manque au droit fribourgeois la \"pratique constante et sans \u00e9quivoque\" qui a permis de donner \u00e0 la notion de \"d\u00e9pense extraordinaire\" de la constitution valaisanne un sens plus restreint que celui qui s'attache, selon la jurisprudence et la doctrine, \u00e0 l'expression de d\u00e9pense nouvelle. Le pr\u00e9sident du Conseil d'Etat l'a d'ailleurs reconnu devant le Grand Conseil, en s\u00e9ance du 24 novembre 1972 (BGC p. 2112).\nOn peut m\u00eame dire que la pratique du canton de Fribourg, dans le domaine parall\u00e8le du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, est diam\u00e9tralement oppos\u00e9e \u00e0 celle du Valais. Depuis l'introduction dans la constitution fribourgeoise de l'art. 28bis al. 2 en 1948, le Conseil d'Etat a constamment publi\u00e9 dans la Feuille officielle, en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, les d\u00e9crets successifs vot\u00e9s par le Grand Conseil en faveur de l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier (cf. Bulletin des lois - BL - 1949 p. 94, 1951 p. 41, 1953 p. 70, 1956 p. 20, 1959 p. 95, 1963 p. 60, 1965 p. 200, 1967 p. 128, 1971 p. 227, 1972 p. 31 et 124), \u00e0 l'exception d'un seul d\u00e9cret, celui du 20 mai 1969 (BL 1969 p. 61), qui a \u00e9t\u00e9 promulgu\u00e9 imm\u00e9diatement, sans qu'apparaisse la raison de ce traitement\nBGE 100 Ia 366 S. 374\nsp\u00e9cial et sans que le Conseil d'Etat ait fourni d'explications \u00e0 ce sujet dans son message (BGC 1969 p. 327) ou lors des d\u00e9bats parlementaires (ibid., p. 509 ss.).\nBien plus, apr\u00e8s l'adoption du d\u00e9cret du 28 novembre 1972, le Conseil d'Etat l'a publi\u00e9 en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Les recourants Dupraz et consorts en tirent la conclusion que le Conseil d'Etat avait admis que la d\u00e9pense ainsi vot\u00e9e \u00e9tait nouvelle et non li\u00e9e, puisque, si elle avait \u00e9t\u00e9 li\u00e9e, elle n'aurait pas \u00e9t\u00e9 soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif.\nA vrai dire, l'attitude des autorit\u00e9s fribourgeoises para\u00eet contradictoire. Si la d\u00e9pense est li\u00e9e, l'exercice du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif ne se justifie pas plus que celui du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. D'apr\u00e8s la jurisprudence, une d\u00e9pense li\u00e9e ne peut en principe faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, puisqu'il s'agit, par d\u00e9finition, d'une d\u00e9pense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le r\u00e9f\u00e9rendum facultatif est exclu tout aussi bien que le r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. Lorsque le pouvoir ex\u00e9cutif ouvre aux citoyens la facult\u00e9 de faire usage du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif, il admet par l\u00e0 que la d\u00e9pense \u00e0 soumettre \u00e9ventuellement au vote du peuple pourra \u00eatre refus\u00e9e par lui et que par cons\u00e9quent elle n'est pas li\u00e9e.\nOn peut conclure que, selon la pratique constante suivie dans le canton de Fribourg, les d\u00e9penses concernant les programmes de travaux routiers ont pour ainsi dire toujours \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses nouvelles, puisqu'elles ont \u00e9t\u00e9 constamment soumises \u00e0 la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Il n'y avait donc aucun motif juridique de ne pas soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, nouvellement introduit dans la constitution fribourgeoise, le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 portant sur une d\u00e9pense de plus de 3 000 000 de francs.\nD'ailleurs, lors des d\u00e9bats parlementaires qui ont pr\u00e9c\u00e9d\u00e9 l'adoption du r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire par le peuple, aussi bien les adversaires de cette institution que ses partisans ont consid\u00e9r\u00e9 comme allant de soi que les travaux routiers tomberaient sous le coup du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire, en cas d'adoption du projet des initiants (cf. BGC 1970 p. 20, 140, 143). Aucun des d\u00e9put\u00e9s qui sont intervenus dans le d\u00e9bat n'a \u00e9mis un doute quelconque \u00e0 ce sujet.\n4.\nA titre subsidiaire, les intim\u00e9s rel\u00e8vent que, m\u00eame si\nBGE 100 Ia 366 S. 375\nl'on admettait que le d\u00e9cret doit faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, il ne serait pas justifi\u00e9 de soumettre au vote populaire tout le cr\u00e9dit de 41 700 000 fr., car une grande partie des travaux \u00e0 financer ne sont que la continuation des travaux en cours entrepris en vertu de d\u00e9crets qui n'ont pas \u00e9t\u00e9 attaqu\u00e9s. Ils estiment \u00e9galement que les subventions \u00e0 recevoir, ainsi que les contributions des communes, doivent \u00eatre d\u00e9duites du cr\u00e9dit total.\na) Il ressort du message accompagnant le projet de d\u00e9cret litigieux que c'est un montant d'environ 10 000 000 de francs qui sera consacr\u00e9 \u00e0 la continuation des travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs. Mais le Conseil d'Etat a \u00e9galement d\u00e9clar\u00e9, dans le m\u00eame message, que \"les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seront pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974. Ils ne seront donc pas pay\u00e9s enti\u00e8rement sur la base du cr\u00e9dit d'engagement demand\u00e9, et le financement devra donc en \u00eatre assur\u00e9 en partie par le prochain cr\u00e9dit\" (BGC 1972, p. 1804); il n'a cependant pas indiqu\u00e9 quel montant du cr\u00e9dit ult\u00e9rieur sera n\u00e9cessaire \u00e0 l'ach\u00e8vement des travaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974 sur la base du d\u00e9cret litigieux. De tels chevauchements d'un programme de travaux \u00e0 l'autre sont, semble-t-il, in\u00e9vitables et l'on peut penser qu'ils se compensent, dans l'ensemble, de sorte qu'il n'y a pas lieu de d\u00e9duire de chaque nouveau cr\u00e9dit vot\u00e9 le montant destin\u00e9 \u00e0 la poursuite des travaux entrepris au cours du pr\u00e9c\u00e9dent programme. Proc\u00e9der \u00e0 une telle d\u00e9duction reviendrait \u00e0 soustraire chaque fois au vote du peuple une certaine tranche de travaux et de cr\u00e9dits. Ainsi, en l'esp\u00e8ce, si le peuple a admis tacitement les pr\u00e9c\u00e9dents cr\u00e9dits en 1971 et 1972, cette approbation tacite n'a port\u00e9 que sur les montants pr\u00e9vus dans les d\u00e9crets y relatifs, et non sur le montant suppl\u00e9mentaire de 10 000 000 de francs environ que n\u00e9cessite leur continuation ou leur ach\u00e8vement; il est donc normal que ce montant ne soit pas d\u00e9duit du cr\u00e9dit de 41 700 000 fr. vot\u00e9 le 28 novembre 1972.\nb) En revanche, les intim\u00e9s soutiennent \u00e0 juste titre qu'il conviendrait de d\u00e9duire du montant total du cr\u00e9dit d'engagement les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions des communes. En effet, seule la d\u00e9pense nette qui demeurera \u00e0 la charge de l'Etat doit \u00eatre approuv\u00e9e par le peuple. Ce point n'a d'ailleurs pas \u00e9t\u00e9 contest\u00e9.\nc) Comme on l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 plus haut (consid. 3 c), les\nBGE 100 Ia 366 S. 376\nd\u00e9penses d'entretien proprement dites peuvent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es et n'ont pas \u00e0 \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum. Dans la mesure o\u00f9 de telles d\u00e9penses seraient comprises dans le cr\u00e9dit total vot\u00e9 le 28 novembre 1972 - ce que les intim\u00e9s n'ont cependant pas pr\u00e9tendu - elles pourraient en \u00eatre d\u00e9duites pour la d\u00e9termination du montant \u00e0 soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum.\nd) Quoi qu'il en soit, m\u00eame si l'on d\u00e9duit du cr\u00e9dit total les participations de tiers et d'\u00e9ventuels montants destin\u00e9s \u00e0 des travaux d'entretien proprement dits, on n'arrive pas \u00e0 un montant inf\u00e9rieur \u00e0 celui de 3 000 000 de francs \u00e0 partir duquel une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire doit \u00eatre soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. En effet, selon le rapport du Conseil d'Etat sur le plan financier de l'Etat pour 1972-1976, les participations \u00e0 recevoir pour les routes cantonales repr\u00e9sentent en moyenne environ un tiers de la d\u00e9pense totale (BGC 1972, p. 1865 et 1862). Quant aux \u00e9ventuels travaux d'entretien, dont les intim\u00e9s n'ont pas parl\u00e9, il ne pourrait s'agir que de montants relativement modestes.\n5.\nLes intim\u00e9s ont fait observer que le d\u00e9cret attaqu\u00e9 vise une s\u00e9rie de travaux dont aucun n'est devis\u00e9 \u00e0 3 000 000 de francs. Soumettre les cr\u00e9dits au peuple \u00e9quivaudrait, disent-ils, \u00e0 lui soumettre la planification et la coordination routi\u00e8res; le cr\u00e9dit total d\u00e9passe le montant de 3 000 000 de francs uniquement en raison de la coordination (plusieurs projets dans le m\u00eame d\u00e9cret) et de la planification (ann\u00e9es 1973 et 1974).\nBien que les intim\u00e9s ne pr\u00e9sentent cet argument qu'\u00e0 titre accessoire, sans vouloir, semble-t-il, en tirer des cons\u00e9quences juridiques, il convient de l'examiner bri\u00e8vement.\nAux termes de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., c'est l'importance du cr\u00e9dit allou\u00e9 qui d\u00e9termine si le d\u00e9cret doit \u00eatre soumis ou non au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Cette disposition n'impose pas plus aux autorit\u00e9s de joindre en un seul d\u00e9cret tous les cr\u00e9dits routiers que de pr\u00e9voir un d\u00e9cret s\u00e9par\u00e9 pour chaque tron\u00e7on de route diff\u00e9rent. Les autorit\u00e9s doivent cependant respecter les r\u00e8gles d\u00e9coulant du principe de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re, qui s'imposent en vertu du droit f\u00e9d\u00e9ral (RO 99 Ia 183, 90 I 74). Elles ne sauraient joindre en une seule d\u00e9cision susceptible de r\u00e9f\u00e9rendum des objets tr\u00e8s diff\u00e9rents,\nBGE 100 Ia 366 S. 377\nen vue par exemple de faciliter l'acceptation d'un objet passablement controvers\u00e9; mais elles ne sauraient non plus scinder artificiellement un objet qui forme un tout, simplement pour faire appara\u00eetre des d\u00e9cisions portant chacune sur une d\u00e9pense inf\u00e9rieure au montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier.\nEn l'esp\u00e8ce, il n'est pas douteux que les autorit\u00e9s fribourgeoises pouvaient joindre en un seul d\u00e9cret les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers, qui sont toutes de m\u00eame nature. Quant \u00e0 savoir si elles pouvaient scinder de telles d\u00e9penses et pr\u00e9voir des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pour chaque groupe de travaux, la question est plus d\u00e9licate. En effet, si un tel mode de proc\u00e9der est en principe possible, on ne saurait cependant ignorer que la pratique fribourgeoise a toujours \u00e9t\u00e9, jusqu'ici, de regrouper en un seul d\u00e9cret les montants n\u00e9cessaires \u00e0 la r\u00e9alisation des travaux pr\u00e9vus dans un programme routier cantonal; pr\u00e9senter dor\u00e9navant des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pourrait faire na\u00eetre chez l'\u00e9lecteur l'impression que les autorit\u00e9s n'entendent pas tirer toutes les cons\u00e9quences de l'adoption de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. par le peuple. De toute fa\u00e7on, la question ne pourrait \u00eatre r\u00e9solue qu'en fonction d'un cas concret. Comme les autorit\u00e9s fribourgeoises ont adopt\u00e9 la solution du cr\u00e9dit unique, il n'y a pas lieu de trancher ici la question, d'autant que les intim\u00e9s ne l'ont mentionn\u00e9e qu'en passant.\n6.\nIl d\u00e9coule des consid\u00e9rations qui pr\u00e9c\u00e8dent que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 aurait d\u00fb \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Certes, on a vu que le d\u00e9cret luim\u00eame ne se prononce pas sur ce point. Son art. 8 dispose simplement que \"le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale\". Or, qu'un d\u00e9cret soit ou non de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale ne joue pas de r\u00f4le quant au r\u00e9f\u00e9rendum financier. Cependant, le Grand Conseil s'est exprim\u00e9 par un vote sur ce point et a rejet\u00e9 une proposition tendant \u00e0 soumettre le d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. S'il n'y a pas lieu d'annuler le d\u00e9cret comme tel, il convient de l'annuler en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire (RO 99 Ia 197/8).\n7.\n...\nLa d\u00e9cision qui est prise \u00e0 l'\u00e9gard du d\u00e9cret du 28 novembre\nBGE 100 Ia 366 S. 378\n1972 entra\u00eene n\u00e9cessairement l'annulation pure et simple de l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat, qui, en publiant le d\u00e9cret en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, a exclu par l\u00e0 le r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire.\n8.\n...\nDispositiv\nPar ces motifs, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral:\nAdmet les recours et annule:\na) le d\u00e9cret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 28 novembre 1972 en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire,\nb) l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972.", null, null, null, null, null, null, "https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F100-IA-366%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document", null, null, "[]", "2026-02-12T17:12:03.434018", null, null, null, null, "7629f4f5e7f74d64a3f00d10a09eab8bc179d6a5582a77c28eded8c2298f3f8d", 1, 27031, null, null, null, 0, null, null, null, "2026-07-15T01:38:05", "2026-08-26T01:37:46", 0, 0, "{\"meta\": {\"reference\": \"100 IA 366\", \"is_bge\": false, \"date\": \"22 mai 1974\", \"abteilung\": null, \"besetzung\": [], \"gerichtsschreiber\": null, \"parteien\": {\"beschwerdefuehrer\": null, \"beschwerdegegner\": null}, \"gegenstand\": \"d'un r\u00e9f\u00e9rendum, puisqu'il s'agit, par d\u00e9finition, d'une d\u00e9pense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le r\u00e9f\u00e9rendum facultatif est exclu tout aussi bien que le r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. 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L'art. 28bis de la constitution fribourgeoise du 7 mai 1857 (en abr\u00e9g\u00e9: Cst. frib.) r\u00e8gle en ces termes la question du r\u00e9f\u00e9rendum l\u00e9gislatif et du r\u00e9f\u00e9rendum financier:\\n\\n\\\"Toute loi ou d\u00e9cret de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale vot\u00e9 par le Grand Conseil et n'ayant pas le caract\u00e8re d'urgence doit \u00eatre soumis au peuple si la demande en est faite par 6000 citoyens.\\n\\nToute loi ou d\u00e9cret entrainant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de plus de 500 000 francs doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire, \u00e0 la demande d'un quart des d\u00e9put\u00e9s ou de 6000 citoyens.\\n\\nToute loi ou d\u00e9cret entra\u00eenant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de 3 000 000 de francs (trois millions) et plus doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire.\\\"\\n\\nL'alin\u00e9a 1 a \u00e9t\u00e9 accept\u00e9 en votation populaire du 30 janvier 1921, l'alin\u00e9a 2 en votation populaire du 14 mars 1948 et l'alin\u00e9a 3 en votation populaire du 5 mars 1972; ce dernier texte est entr\u00e9 en vigueur le 1er juillet 1972.\\n\\nB.  Par message du 31 octobre 1972, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil un projet de d\u00e9cret relatif \u00e0 l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier cantonal, sollicitant un nouveau cr\u00e9dit d'engagement de 41 700 000 francs pour les ann\u00e9es 1973 et 1974. Ce montant devait servir d'une part \u00e0 la continuation de travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs, d'autre part aux travaux nouveaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974. Le message contenait en annexes des donn\u00e9es d\u00e9taill\u00e9es sur l'utilisation du cr\u00e9dit, et relevait que les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seraient pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974 (cf. Bulletin officiel des s\u00e9ances du Grand Conseil - en abr\u00e9g\u00e9: BGC - 1972 p. 1802 ss.).\\n\\nLe Grand Conseil a discut\u00e9 de ce projet de d\u00e9cret dans ses s\u00e9ances des 24 et 28 novembre 1972. Le 24 novembre, il a d\u00e9cid\u00e9 par 54 voix contre 35 et 6 abstentions de ne pas soumettre BGE 100 Ia 366 S. 368 le d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire; il l'a fait apr\u00e8s un d\u00e9bat nourri sur ce point controvers\u00e9, apr\u00e8s avoir notamment pris connaissance des raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat estimait que le d\u00e9cret n'avait pas \u00e0 \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, ainsi que des raisons qui avaient amen\u00e9 la majorit\u00e9 de la Commission d'\u00e9conomie publique \u00e0 soutenir l'opinion contraire.\\n\\nLe 28 novembre 1972, le d\u00e9cret a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 dans son ensemble par 68 voix contre 2 et 28 abstentions. Il pr\u00e9voit l'ouverture du cr\u00e9dit de 41 700 000 francs aupr\u00e8s de la Tr\u00e9sorerie d'Etat, la r\u00e9activation des d\u00e9penses au budget de l'Etat, ainsi que leur amortissement par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires de 2 000 000 de francs, par les contributions l\u00e9gales des communes, les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions \u00e9ventuelles de tiers. L'art. 8 dispose: \\\"Le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale.\\\"\\n\\nC.  Le 4 d\u00e9cembre 1972, le Conseil d'Etat a ordonn\u00e9 la publication du d\u00e9cret \\\"par la voie de la Feuille officielle en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif\\\". Le d\u00e9cret et l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre ont \u00e9t\u00e9 publi\u00e9s dans la Feuille officielle du 16 d\u00e9cembre 1972, la fin du d\u00e9lai de r\u00e9f\u00e9rendum \u00e9tant fix\u00e9e au 5 janvier 1973.\\n\\nAucune demande de r\u00e9f\u00e9rendum n'ayant \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e dans le d\u00e9lai, le Conseil d'Etat a promulgu\u00e9 le d\u00e9cret le 9 janvier 1973.\\n\\nD.  Agissant par la voie du recours de droit public, Georges Gremaud et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral d'annuler le d\u00e9cret du Grand Conseil du 28 novembre 1972, en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis \u00e0 la votation populaire.\\n\\nAgissant par la m\u00eame voie, Louis Dupraz et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9clarer le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 \\\"nul et m\u00eame non existant en tant que d\u00e9cret, ou tout au moins sans effet jusqu'\u00e0 l'accomplissement de la proc\u00e9dure de r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire\\\", et de d\u00e9clarer \u00e9galement nul l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972. Ils se plaignent de la violation des droits constitutionnels d\u00e9coulant pour eux de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., au besoin de la violation de l'art. 4 Cst.\\n\\nLe Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, repr\u00e9sent\u00e9s par le Procureur g\u00e9n\u00e9ral, concluent au rejet des deux recours. BGE 100 Ia 366 S. 369\\n\\nE.  Par ordonnance du 21 mars 1973, le pr\u00e9sident de la Chambre de droit public a rejet\u00e9 la demande d'effet suspensif pr\u00e9sent\u00e9e par les recourants Dupraz et consorts.\", \"abschnitte\": [{\"id\": \"A\", \"text\": \"L'art. 28bis de la constitution fribourgeoise du 7 mai 1857 (en abr\u00e9g\u00e9: Cst. frib.) r\u00e8gle en ces termes la question du r\u00e9f\u00e9rendum l\u00e9gislatif et du r\u00e9f\u00e9rendum financier:\\n\\n\\\"Toute loi ou d\u00e9cret de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale vot\u00e9 par le Grand Conseil et n'ayant pas le caract\u00e8re d'urgence doit \u00eatre soumis au peuple si la demande en est faite par 6000 citoyens.\\n\\nToute loi ou d\u00e9cret entrainant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de plus de 500 000 francs doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire, \u00e0 la demande d'un quart des d\u00e9put\u00e9s ou de 6000 citoyens.\\n\\nToute loi ou d\u00e9cret entra\u00eenant une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire de 3 000 000 de francs (trois millions) et plus doit \u00eatre soumis \u00e0 la votation populaire.\\\"\\n\\nL'alin\u00e9a 1 a \u00e9t\u00e9 accept\u00e9 en votation populaire du 30 janvier 1921, l'alin\u00e9a 2 en votation populaire du 14 mars 1948 et l'alin\u00e9a 3 en votation populaire du 5 mars 1972; ce dernier texte est entr\u00e9 en vigueur le 1er juillet 1972.\"}, {\"id\": \"B\", \"text\": \"Par message du 31 octobre 1972, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a soumis au Grand Conseil un projet de d\u00e9cret relatif \u00e0 l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier cantonal, sollicitant un nouveau cr\u00e9dit d'engagement de 41 700 000 francs pour les ann\u00e9es 1973 et 1974. Ce montant devait servir d'une part \u00e0 la continuation de travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs, d'autre part aux travaux nouveaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974. Le message contenait en annexes des donn\u00e9es d\u00e9taill\u00e9es sur l'utilisation du cr\u00e9dit, et relevait que les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seraient pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974 (cf. Bulletin officiel des s\u00e9ances du Grand Conseil - en abr\u00e9g\u00e9: BGC - 1972 p. 1802 ss.).\\n\\nLe Grand Conseil a discut\u00e9 de ce projet de d\u00e9cret dans ses s\u00e9ances des 24 et 28 novembre 1972. Le 24 novembre, il a d\u00e9cid\u00e9 par 54 voix contre 35 et 6 abstentions de ne pas soumettre BGE 100 Ia 366 S. 368 le d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire; il l'a fait apr\u00e8s un d\u00e9bat nourri sur ce point controvers\u00e9, apr\u00e8s avoir notamment pris connaissance des raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat estimait que le d\u00e9cret n'avait pas \u00e0 \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, ainsi que des raisons qui avaient amen\u00e9 la majorit\u00e9 de la Commission d'\u00e9conomie publique \u00e0 soutenir l'opinion contraire.\\n\\nLe 28 novembre 1972, le d\u00e9cret a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 dans son ensemble par 68 voix contre 2 et 28 abstentions. Il pr\u00e9voit l'ouverture du cr\u00e9dit de 41 700 000 francs aupr\u00e8s de la Tr\u00e9sorerie d'Etat, la r\u00e9activation des d\u00e9penses au budget de l'Etat, ainsi que leur amortissement par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires de 2 000 000 de francs, par les contributions l\u00e9gales des communes, les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions \u00e9ventuelles de tiers. L'art. 8 dispose: \\\"Le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale.\\\"\"}, {\"id\": \"C\", \"text\": \"Le 4 d\u00e9cembre 1972, le Conseil d'Etat a ordonn\u00e9 la publication du d\u00e9cret \\\"par la voie de la Feuille officielle en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif\\\". Le d\u00e9cret et l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre ont \u00e9t\u00e9 publi\u00e9s dans la Feuille officielle du 16 d\u00e9cembre 1972, la fin du d\u00e9lai de r\u00e9f\u00e9rendum \u00e9tant fix\u00e9e au 5 janvier 1973.\\n\\nAucune demande de r\u00e9f\u00e9rendum n'ayant \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e dans le d\u00e9lai, le Conseil d'Etat a promulgu\u00e9 le d\u00e9cret le 9 janvier 1973.\"}, {\"id\": \"D\", \"text\": \"Agissant par la voie du recours de droit public, Georges Gremaud et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral d'annuler le d\u00e9cret du Grand Conseil du 28 novembre 1972, en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis \u00e0 la votation populaire.\\n\\nAgissant par la m\u00eame voie, Louis Dupraz et consorts requi\u00e8rent le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral de d\u00e9clarer le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 \\\"nul et m\u00eame non existant en tant que d\u00e9cret, ou tout au moins sans effet jusqu'\u00e0 l'accomplissement de la proc\u00e9dure de r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire\\\", et de d\u00e9clarer \u00e9galement nul l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972. Ils se plaignent de la violation des droits constitutionnels d\u00e9coulant pour eux de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., au besoin de la violation de l'art. 4 Cst.\\n\\nLe Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, repr\u00e9sent\u00e9s par le Procureur g\u00e9n\u00e9ral, concluent au rejet des deux recours. BGE 100 Ia 366 S. 369\"}, {\"id\": \"E\", \"text\": \"Par ordonnance du 21 mars 1973, le pr\u00e9sident de la Chambre de droit public a rejet\u00e9 la demande d'effet suspensif pr\u00e9sent\u00e9e par les recourants Dupraz et consorts.\"}]}, \"erwaegungen\": {\"raw\": \"1.  a) (Jonction des recours.)\\n\\nb) ...\\n\\nSaisi de recours relatifs au droit de vote des citoyens, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral exerce un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interpr\u00e9tation de dispositions constitutionnelles et de dispositions l\u00e9gales cantonales \u00e9troitement li\u00e9es au droit de vote lui-m\u00eame, \u00e0 son contenu et \u00e0 son \u00e9tendue; ce n'est qu'en cas de doute sur deux interpr\u00e9tations possibles qu'il use de retenue et ne s'\u00e9carte pas de celle donn\u00e9e par la plus haute autorit\u00e9 du canton (RO 97 I 32 s. consid. 4a, 99 Ia 181 consid. 3).\\n\\n2.  a) ...\\n\\nb) L'art. 28bis Cst. frib. vise, dans ses al. 2 et 3, les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires. Or selon la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes de l'Etat, appliqu\u00e9e d\u00e8s le budget de l'ann\u00e9e 1972, il n'y a en r\u00e9alit\u00e9 plus de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires proprement dites, les anciens cr\u00e9dits extraordinaires ou extrabudg\u00e9taires \u00e9tant incorpor\u00e9s au budget financier de l'Etat (cf. message du 22 octobre 1971 relatif au projet de budget 1972, BGC 1971 p. 1230 ss.). Cependant, les termes de \\\"d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires\\\" ou \\\"d\u00e9penses extraordinaires\\\" figurent toujours dans la loi financi\u00e8re du 15 novembre 1960, qui n'a pas \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9e \u00e0 la suite de la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes. Or c'est au syst\u00e8me financier appliqu\u00e9 au moment de l'\u00e9laboration de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. qu'il faut se r\u00e9f\u00e9rer pour interpr\u00e9ter la notion de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires utilis\u00e9e par cette disposition constitutionnelle.\\n\\nEn se fondant sur l'art. 21 de la loi financi\u00e8re de 1960, qui d\u00e9finit les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires, on peut consid\u00e9rer comme telles les d\u00e9penses qui ne peuvent \u00eatre support\u00e9es par un seul exercice et doivent \u00eatre amorties par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires. Tel est actuellement le cas des cr\u00e9dits d'engagement r\u00e9activ\u00e9s au budget en vue de leur amortissement par tranches, comme l'ont admis devant le Grand Conseil aussi bien le gouvernement que la Commission d'\u00e9conomie publique (cf. message pr\u00e9cit\u00e9 du 22 octobre 1971, BGC 1971 BGE 100 Ia 366 S. 370 p. 1230 ss.; cf. aussi BGC 1972 p. 2110 et 2114). Cette interpr\u00e9tation, qui semble avoir rencontr\u00e9 l'assentiment quasi g\u00e9n\u00e9ral au sein du Grand Conseil, a \u00e9t\u00e9 admise - en tout cas implicitement - par toutes les parties aux pr\u00e9sents recours.\\n\\nIl n'est donc pas contest\u00e9 que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 entra\u00eene des d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires d\u00e9passant le montant de 3 millions pr\u00e9vu par l'art. 28bis Cst. frib. en tant que montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. En revanche, les opinions des parties divergent sur le point de savoir si les d\u00e9penses \u00e0 couvrir par le cr\u00e9dit d'engagement vot\u00e9 le 28 novembre 1972 sont des d\u00e9penses nouvelles ou des d\u00e9penses dites li\u00e9es. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit d'examiner.\\n\\n3.  a) Dans diverses constitutions ou l\u00e9gislations cantonales, il est express\u00e9ment pr\u00e9vu que le r\u00e9f\u00e9rendum financier ne peut s'exercer en principe qu'\u00e0 l'\u00e9gard des d\u00e9penses nouvelles, ce qui exclut qu'il puisse s'appliquer \u00e0 des d\u00e9penses li\u00e9es (cf. constitutions cantonales: ZH art. 30, BE art. 6, LU art. 39bis, SZ art. 30, OW art. 71, NW art. 53, ZG art. 34, BL art. 18, SH art. 42, AI art. 7, GR art. 2, TG art. 4). Mais le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a admis que, m\u00eame si la constitution ou la loi sont muettes sur ce point, il y avait lieu de consid\u00e9rer que seules les d\u00e9penses nouvelles, \u00e0 l'exclusion des d\u00e9penses li\u00e9es, doivent \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum financier, et il a consid\u00e9r\u00e9 que cette limitation allait de soi (RO 98 Ia 297, 95 I 529). De par la nature de l'institution, le r\u00e9f\u00e9rendum financier appara\u00eet en effet exclu lorsque sont en cause des d\u00e9penses que le canton est tenu d'effectuer en vertu d'une disposition du droit f\u00e9d\u00e9ral ou du droit cantonal, ou encore lorsqu'il s'agit d'ex\u00e9cuter une d\u00e9cision qui a d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9e, express\u00e9ment ou tacitement, par le peuple. En pareil cas, il n'y a pour le peuple aucune possibilit\u00e9 de choix, la d\u00e9pense devant \u00eatre effectu\u00e9e de toute fa\u00e7on pour l'un des deux motifs susindiqu\u00e9s, et il est d\u00e8s lors inutile de lui soumettre la question par la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum. En revanche, la d\u00e9pense doit \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme nouvelle, d'une part lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che sortant du champ d'activit\u00e9 ant\u00e9rieur de l'administration, mais aussi, d'autre part, lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che certes pr\u00e9vue par la loi, mais pour laquelle subsiste une possibilit\u00e9 de choix quant \u00e0 l'importance et au mode d'utilisation de la d\u00e9pense \u00e0 faire (RO 99 Ia 212). BGE 100 Ia 366 S. 371\\n\\nb) A Fribourg, la constitution cantonale ne dit pas express\u00e9ment que le r\u00e9f\u00e9rendum est limit\u00e9 aux d\u00e9penses nouvelles. Mais, en vertu du principe qui vient d'\u00eatre rappel\u00e9, on peut consid\u00e9rer que cette limitation est sous-entendue. Rien ne permet d'admettre que le constituant ait voulu obliger les autorit\u00e9s politiques du canton \u00e0 soumettre au peuple un d\u00e9cret comportant une d\u00e9pense que le canton a l'obligation d'effectuer. Les recourants ne contestent pas l'interpr\u00e9tation du texte constitutionnel que donnent, dans ce sens, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. Mais ils affirment, contrairement au point de vue des intim\u00e9s, que la d\u00e9pense vot\u00e9e le 28 novembre 1972 est une d\u00e9pense nouvelle et non une d\u00e9pense li\u00e9e.\\n\\nc) Pour \u00e9tayer leur affirmation, les intim\u00e9s se fondent essentiellement sur deux dispositions de la loi sur les routes, du 15 d\u00e9cembre 1967, savoir les art. 20 al. 1 et 73. Selon l'art. 20 al. 1, \\\"les routes publiques doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic\\\". Selon l'art. 73, \\\"les routes publiques et leurs installations techniques doivent, autant que possible, \u00eatre entretenues et exploit\u00e9es de telle sorte qu'elles soient en bon \u00e9tat et propres \u00e0 maintenir la s\u00e9curit\u00e9 du trafic\\\". La premi\u00e8re de ces dispositions figure dans le chapitre de la loi relatif \u00e0 la construction et \u00e0 l'am\u00e9nagement des routes, la seconde dans le chapitre relatif \u00e0 l'entretien des routes. Les intim\u00e9s citent aussi accessoirement deux autres dispositions, dont l'une met \u00e0 la charge de l'Etat - avec participation des communes - les frais de construction, de correction et de r\u00e9fection des routes cantonales (art. 46) et l'autre pr\u00e9voit que les travaux d'entretien des routes cantonales sont en principe ex\u00e9cut\u00e9s par les services de l'Etat (art. 77). Les intim\u00e9s d\u00e9duisent de ces dispositions l\u00e9gales que la r\u00e9fection et l'entretien des routes sont une t\u00e2che permanente de l'Etat et qu'il ne saurait s'y soustraire. \\\"Selon la conception actuelle de l'Etat cantonal, disent-ils, celui-ci est tenu d'adapter son r\u00e9seau routier au d\u00e9veloppement du trafic. On peut donc dire que les travaux pour lesquels le d\u00e9cret attaqu\u00e9 ouvre les cr\u00e9dits n\u00e9cessaires ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s par l'acceptation tacite de la loi du 15 d\u00e9cembre 1967 sur les routes.\\\"\\n\\nSans doute cette opinion est-elle exacte pour les travaux de pur entretien, tels qu'ils sont exig\u00e9s par l'art. 73 de la loi sur BGE 100 Ia 366 S. 372 les routes. Faute d'un entretien normal, tel qu'il est pr\u00e9vu par cette disposition, ainsi que par les art. 74 (service d'hiver) et 75 (\u00e9clairage \u00e0 l'int\u00e9rieur des localit\u00e9s et aux endroits et tron\u00e7ons de routes particuli\u00e8rement dangereux), le propri\u00e9taire de la route devrait r\u00e9pondre, en cas d'accident, selon l'art. 58 CO (RO 98 II 42).\\n\\nIl convient donc d'admettre que les d\u00e9penses relatives \u00e0 l'entretien des routes doivent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es, car elles doivent n\u00e9cessairement \u00eatre effectu\u00e9es par l'administration pour lui permettre de remplir les obligations qui incombent l\u00e9galement \u00e0 l'Etat. En cette mati\u00e8re, les possibilit\u00e9s de choix sont tr\u00e8s limit\u00e9es. Il n'en va, ici, pas autrement que pour l'entretien des b\u00e2timents, dont les frais font normalement partie des d\u00e9penses courantes de l'Etat.\\n\\nEn revanche, lorsque les travaux effectu\u00e9s vont au-del\u00e0 du simple entretien et concernent soit la construction de nouvelles routes, soit la correction ou la r\u00e9fection compl\u00e8te de routes existantes, le probl\u00e8me est plus d\u00e9licat. La disposition l\u00e9gale portant que les routes doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic n'impose pas \u00e0 l'Etat la construction de routes d\u00e9termin\u00e9es et ne met pas \u00e0 sa charge une obligation telle qu'elle ne lui laisse pratiquement pas de possibilit\u00e9s suffisantes de choix entre diff\u00e9rentes solutions. Non seulement cette disposition n'impose pas \u00e0 l'Etat l'obligation de construire des routes nouvelles, mais encore l'Etat n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 l'\u00e9largissement de telle route, ni de fixer une largeur d\u00e9termin\u00e9e si l'\u00e9largissement en est d\u00e9cid\u00e9; il n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 la correction de telle route plut\u00f4t que de telle autre, et \u00e0 tel endroit plut\u00f4t qu'\u00e0 tel autre. Il se trouve en pr\u00e9sence de toute une gamme de possibilit\u00e9s, et l'on ne saurait soutenir qu'en adoptant tacitement la loi sur les routes, le peuple fribourgeois ait par l\u00e0 m\u00eame accept\u00e9 d'avance le cr\u00e9dit ouvert par le d\u00e9cret du 28 novembre 1972.\\n\\nd) Les intim\u00e9s estiment qu'il y a lieu d'appliquer en l'esp\u00e8ce la jurisprudence adopt\u00e9e dans l'arr\u00eat Couchepin du 9 juillet 1969 (RO 95 I 525 ss.). Dans cet arr\u00eat relatif au canton du Valais, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a consid\u00e9r\u00e9 les d\u00e9penses pour travaux routiers comme n'\u00e9tant pas des \\\"d\u00e9penses extraordinaires\\\" BGE 100 Ia 366 S. 373 \u00e0 soumettre au peuple au sens de l'art. 30 ch. 4 Cst. val., selon lequel est soumise \u00e0 la votation du peuple \\\"toute d\u00e9cision du Grand Conseil entra\u00eenant une d\u00e9pense extraordinaire de 200 000 francs, si cette d\u00e9pense ne peut \u00eatre couverte par les recettes ordinaires du budget\\\". Il s'est fond\u00e9 \u00e0 cet effet sur une interpr\u00e9tation tr\u00e8s extensive de la d\u00e9pense li\u00e9e, ou d\u00e9pense ordinaire, r\u00e9sultant d'une pratique constante suivie dans le canton du Valais, o\u00f9 les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers n'ont, \u00e0 une exception pr\u00e8s, jamais \u00e9t\u00e9 soumises au r\u00e9f\u00e9rendum, parce que, selon l'opinion des autorit\u00e9s valaisannes d\u00e9clar\u00e9e compatible avec le texte constitutionnel, ces d\u00e9penses ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9es implicitement par le peuple, comme \u00e9tant faites en ex\u00e9cution de la loi sur les routes.\\n\\nMais, comme l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 \u00e0 maintes reprises le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, il n'y a pas de r\u00e9glementation f\u00e9d\u00e9rale du r\u00e9f\u00e9rendum financier; le cas de chaque canton doit \u00eatre examin\u00e9 pour luim\u00eame, en fonction de son droit propre, notamment de la constitution cantonale. Or la situation, \u00e0 Fribourg, n'est pas la m\u00eame que dans le canton du Valais. Outre que le texte constitutionnel est diff\u00e9rent, il manque au droit fribourgeois la \\\"pratique constante et sans \u00e9quivoque\\\" qui a permis de donner \u00e0 la notion de \\\"d\u00e9pense extraordinaire\\\" de la constitution valaisanne un sens plus restreint que celui qui s'attache, selon la jurisprudence et la doctrine, \u00e0 l'expression de d\u00e9pense nouvelle. Le pr\u00e9sident du Conseil d'Etat l'a d'ailleurs reconnu devant le Grand Conseil, en s\u00e9ance du 24 novembre 1972 (BGC p. 2112).\\n\\nOn peut m\u00eame dire que la pratique du canton de Fribourg, dans le domaine parall\u00e8le du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, est diam\u00e9tralement oppos\u00e9e \u00e0 celle du Valais. Depuis l'introduction dans la constitution fribourgeoise de l'art. 28bis al. 2 en 1948, le Conseil d'Etat a constamment publi\u00e9 dans la Feuille officielle, en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, les d\u00e9crets successifs vot\u00e9s par le Grand Conseil en faveur de l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier (cf. Bulletin des lois - BL - 1949 p. 94, 1951 p. 41, 1953 p. 70, 1956 p. 20, 1959 p. 95, 1963 p. 60, 1965 p. 200, 1967 p. 128, 1971 p. 227, 1972 p. 31 et 124), \u00e0 l'exception d'un seul d\u00e9cret, celui du 20 mai 1969 (BL 1969 p. 61), qui a \u00e9t\u00e9 promulgu\u00e9 imm\u00e9diatement, sans qu'apparaisse la raison de ce traitement BGE 100 Ia 366 S. 374 sp\u00e9cial et sans que le Conseil d'Etat ait fourni d'explications \u00e0 ce sujet dans son message (BGC 1969 p. 327) ou lors des d\u00e9bats parlementaires (ibid., p. 509 ss.).\\n\\nBien plus, apr\u00e8s l'adoption du d\u00e9cret du 28 novembre 1972, le Conseil d'Etat l'a publi\u00e9 en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Les recourants Dupraz et consorts en tirent la conclusion que le Conseil d'Etat avait admis que la d\u00e9pense ainsi vot\u00e9e \u00e9tait nouvelle et non li\u00e9e, puisque, si elle avait \u00e9t\u00e9 li\u00e9e, elle n'aurait pas \u00e9t\u00e9 soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif.\\n\\nA vrai dire, l'attitude des autorit\u00e9s fribourgeoises para\u00eet contradictoire. Si la d\u00e9pense est li\u00e9e, l'exercice du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif ne se justifie pas plus que celui du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. D'apr\u00e8s la jurisprudence, une d\u00e9pense li\u00e9e ne peut en principe faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, puisqu'il s'agit, par d\u00e9finition, d'une d\u00e9pense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le r\u00e9f\u00e9rendum facultatif est exclu tout aussi bien que le r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. Lorsque le pouvoir ex\u00e9cutif ouvre aux citoyens la facult\u00e9 de faire usage du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif, il admet par l\u00e0 que la d\u00e9pense \u00e0 soumettre \u00e9ventuellement au vote du peuple pourra \u00eatre refus\u00e9e par lui et que par cons\u00e9quent elle n'est pas li\u00e9e.\\n\\nOn peut conclure que, selon la pratique constante suivie dans le canton de Fribourg, les d\u00e9penses concernant les programmes de travaux routiers ont pour ainsi dire toujours \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses nouvelles, puisqu'elles ont \u00e9t\u00e9 constamment soumises \u00e0 la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Il n'y avait donc aucun motif juridique de ne pas soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, nouvellement introduit dans la constitution fribourgeoise, le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 portant sur une d\u00e9pense de plus de 3 000 000 de francs.\\n\\nD'ailleurs, lors des d\u00e9bats parlementaires qui ont pr\u00e9c\u00e9d\u00e9 l'adoption du r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire par le peuple, aussi bien les adversaires de cette institution que ses partisans ont consid\u00e9r\u00e9 comme allant de soi que les travaux routiers tomberaient sous le coup du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire, en cas d'adoption du projet des initiants (cf. BGC 1970 p. 20, 140, 143). Aucun des d\u00e9put\u00e9s qui sont intervenus dans le d\u00e9bat n'a \u00e9mis un doute quelconque \u00e0 ce sujet.\\n\\n4.  A titre subsidiaire, les intim\u00e9s rel\u00e8vent que, m\u00eame si BGE 100 Ia 366 S. 375 l'on admettait que le d\u00e9cret doit faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, il ne serait pas justifi\u00e9 de soumettre au vote populaire tout le cr\u00e9dit de 41 700 000 fr., car une grande partie des travaux \u00e0 financer ne sont que la continuation des travaux en cours entrepris en vertu de d\u00e9crets qui n'ont pas \u00e9t\u00e9 attaqu\u00e9s. Ils estiment \u00e9galement que les subventions \u00e0 recevoir, ainsi que les contributions des communes, doivent \u00eatre d\u00e9duites du cr\u00e9dit total.\\n\\na) Il ressort du message accompagnant le projet de d\u00e9cret litigieux que c'est un montant d'environ 10 000 000 de francs qui sera consacr\u00e9 \u00e0 la continuation des travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs. Mais le Conseil d'Etat a \u00e9galement d\u00e9clar\u00e9, dans le m\u00eame message, que \\\"les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seront pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974. Ils ne seront donc pas pay\u00e9s enti\u00e8rement sur la base du cr\u00e9dit d'engagement demand\u00e9, et le financement devra donc en \u00eatre assur\u00e9 en partie par le prochain cr\u00e9dit\\\" (BGC 1972, p. 1804); il n'a cependant pas indiqu\u00e9 quel montant du cr\u00e9dit ult\u00e9rieur sera n\u00e9cessaire \u00e0 l'ach\u00e8vement des travaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974 sur la base du d\u00e9cret litigieux. De tels chevauchements d'un programme de travaux \u00e0 l'autre sont, semble-t-il, in\u00e9vitables et l'on peut penser qu'ils se compensent, dans l'ensemble, de sorte qu'il n'y a pas lieu de d\u00e9duire de chaque nouveau cr\u00e9dit vot\u00e9 le montant destin\u00e9 \u00e0 la poursuite des travaux entrepris au cours du pr\u00e9c\u00e9dent programme. Proc\u00e9der \u00e0 une telle d\u00e9duction reviendrait \u00e0 soustraire chaque fois au vote du peuple une certaine tranche de travaux et de cr\u00e9dits. Ainsi, en l'esp\u00e8ce, si le peuple a admis tacitement les pr\u00e9c\u00e9dents cr\u00e9dits en 1971 et 1972, cette approbation tacite n'a port\u00e9 que sur les montants pr\u00e9vus dans les d\u00e9crets y relatifs, et non sur le montant suppl\u00e9mentaire de 10 000 000 de francs environ que n\u00e9cessite leur continuation ou leur ach\u00e8vement; il est donc normal que ce montant ne soit pas d\u00e9duit du cr\u00e9dit de 41 700 000 fr. vot\u00e9 le 28 novembre 1972.\\n\\nb) En revanche, les intim\u00e9s soutiennent \u00e0 juste titre qu'il conviendrait de d\u00e9duire du montant total du cr\u00e9dit d'engagement les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions des communes. En effet, seule la d\u00e9pense nette qui demeurera \u00e0 la charge de l'Etat doit \u00eatre approuv\u00e9e par le peuple. Ce point n'a d'ailleurs pas \u00e9t\u00e9 contest\u00e9.\\n\\nc) Comme on l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 plus haut (consid. 3 c), les BGE 100 Ia 366 S. 376 d\u00e9penses d'entretien proprement dites peuvent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es et n'ont pas \u00e0 \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum. Dans la mesure o\u00f9 de telles d\u00e9penses seraient comprises dans le cr\u00e9dit total vot\u00e9 le 28 novembre 1972 - ce que les intim\u00e9s n'ont cependant pas pr\u00e9tendu - elles pourraient en \u00eatre d\u00e9duites pour la d\u00e9termination du montant \u00e0 soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum.\\n\\nd) Quoi qu'il en soit, m\u00eame si l'on d\u00e9duit du cr\u00e9dit total les participations de tiers et d'\u00e9ventuels montants destin\u00e9s \u00e0 des travaux d'entretien proprement dits, on n'arrive pas \u00e0 un montant inf\u00e9rieur \u00e0 celui de 3 000 000 de francs \u00e0 partir duquel une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire doit \u00eatre soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. En effet, selon le rapport du Conseil d'Etat sur le plan financier de l'Etat pour 1972-1976, les participations \u00e0 recevoir pour les routes cantonales repr\u00e9sentent en moyenne environ un tiers de la d\u00e9pense totale (BGC 1972, p. 1865 et 1862). Quant aux \u00e9ventuels travaux d'entretien, dont les intim\u00e9s n'ont pas parl\u00e9, il ne pourrait s'agir que de montants relativement modestes.\\n\\n5.  Les intim\u00e9s ont fait observer que le d\u00e9cret attaqu\u00e9 vise une s\u00e9rie de travaux dont aucun n'est devis\u00e9 \u00e0 3 000 000 de francs. Soumettre les cr\u00e9dits au peuple \u00e9quivaudrait, disent-ils, \u00e0 lui soumettre la planification et la coordination routi\u00e8res; le cr\u00e9dit total d\u00e9passe le montant de 3 000 000 de francs uniquement en raison de la coordination (plusieurs projets dans le m\u00eame d\u00e9cret) et de la planification (ann\u00e9es 1973 et 1974).\\n\\nBien que les intim\u00e9s ne pr\u00e9sentent cet argument qu'\u00e0 titre accessoire, sans vouloir, semble-t-il, en tirer des cons\u00e9quences juridiques, il convient de l'examiner bri\u00e8vement.\\n\\nAux termes de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., c'est l'importance du cr\u00e9dit allou\u00e9 qui d\u00e9termine si le d\u00e9cret doit \u00eatre soumis ou non au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Cette disposition n'impose pas plus aux autorit\u00e9s de joindre en un seul d\u00e9cret tous les cr\u00e9dits routiers que de pr\u00e9voir un d\u00e9cret s\u00e9par\u00e9 pour chaque tron\u00e7on de route diff\u00e9rent. Les autorit\u00e9s doivent cependant respecter les r\u00e8gles d\u00e9coulant du principe de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re, qui s'imposent en vertu du droit f\u00e9d\u00e9ral (RO 99 Ia 183, 90 I 74). Elles ne sauraient joindre en une seule d\u00e9cision susceptible de r\u00e9f\u00e9rendum des objets tr\u00e8s diff\u00e9rents, BGE 100 Ia 366 S. 377 en vue par exemple de faciliter l'acceptation d'un objet passablement controvers\u00e9; mais elles ne sauraient non plus scinder artificiellement un objet qui forme un tout, simplement pour faire appara\u00eetre des d\u00e9cisions portant chacune sur une d\u00e9pense inf\u00e9rieure au montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier.\\n\\nEn l'esp\u00e8ce, il n'est pas douteux que les autorit\u00e9s fribourgeoises pouvaient joindre en un seul d\u00e9cret les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers, qui sont toutes de m\u00eame nature. Quant \u00e0 savoir si elles pouvaient scinder de telles d\u00e9penses et pr\u00e9voir des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pour chaque groupe de travaux, la question est plus d\u00e9licate. En effet, si un tel mode de proc\u00e9der est en principe possible, on ne saurait cependant ignorer que la pratique fribourgeoise a toujours \u00e9t\u00e9, jusqu'ici, de regrouper en un seul d\u00e9cret les montants n\u00e9cessaires \u00e0 la r\u00e9alisation des travaux pr\u00e9vus dans un programme routier cantonal; pr\u00e9senter dor\u00e9navant des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pourrait faire na\u00eetre chez l'\u00e9lecteur l'impression que les autorit\u00e9s n'entendent pas tirer toutes les cons\u00e9quences de l'adoption de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. par le peuple. De toute fa\u00e7on, la question ne pourrait \u00eatre r\u00e9solue qu'en fonction d'un cas concret. Comme les autorit\u00e9s fribourgeoises ont adopt\u00e9 la solution du cr\u00e9dit unique, il n'y a pas lieu de trancher ici la question, d'autant que les intim\u00e9s ne l'ont mentionn\u00e9e qu'en passant.\\n\\n6.  Il d\u00e9coule des consid\u00e9rations qui pr\u00e9c\u00e8dent que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 aurait d\u00fb \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Certes, on a vu que le d\u00e9cret luim\u00eame ne se prononce pas sur ce point. Son art. 8 dispose simplement que \\\"le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale\\\". Or, qu'un d\u00e9cret soit ou non de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale ne joue pas de r\u00f4le quant au r\u00e9f\u00e9rendum financier. Cependant, le Grand Conseil s'est exprim\u00e9 par un vote sur ce point et a rejet\u00e9 une proposition tendant \u00e0 soumettre le d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. S'il n'y a pas lieu d'annuler le d\u00e9cret comme tel, il convient de l'annuler en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire (RO 99 Ia 197/8).\\n\\n7.  ...\\n\\nLa d\u00e9cision qui est prise \u00e0 l'\u00e9gard du d\u00e9cret du 28 novembre BGE 100 Ia 366 S. 378 1972 entra\u00eene n\u00e9cessairement l'annulation pure et simple de l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat, qui, en publiant le d\u00e9cret en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, a exclu par l\u00e0 le r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire.\\n\\n8.  ...\", \"abschnitte\": [{\"id\": \"1\", \"text\": \"a) (Jonction des recours.)\\n\\nb) ...\\n\\nSaisi de recours relatifs au droit de vote des citoyens, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral exerce un pouvoir de libre examen lorsqu'il s'agit de l'interpr\u00e9tation de dispositions constitutionnelles et de dispositions l\u00e9gales cantonales \u00e9troitement li\u00e9es au droit de vote lui-m\u00eame, \u00e0 son contenu et \u00e0 son \u00e9tendue; ce n'est qu'en cas de doute sur deux interpr\u00e9tations possibles qu'il use de retenue et ne s'\u00e9carte pas de celle donn\u00e9e par la plus haute autorit\u00e9 du canton (RO 97 I 32 s. consid. 4a, 99 Ia 181 consid. 3).\"}, {\"id\": \"2\", \"text\": \"a) ...\\n\\nb) L'art. 28bis Cst. frib. vise, dans ses al. 2 et 3, les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires. Or selon la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes de l'Etat, appliqu\u00e9e d\u00e8s le budget de l'ann\u00e9e 1972, il n'y a en r\u00e9alit\u00e9 plus de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires proprement dites, les anciens cr\u00e9dits extraordinaires ou extrabudg\u00e9taires \u00e9tant incorpor\u00e9s au budget financier de l'Etat (cf. message du 22 octobre 1971 relatif au projet de budget 1972, BGC 1971 p. 1230 ss.). Cependant, les termes de \\\"d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires\\\" ou \\\"d\u00e9penses extraordinaires\\\" figurent toujours dans la loi financi\u00e8re du 15 novembre 1960, qui n'a pas \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9e \u00e0 la suite de la nouvelle pr\u00e9sentation du budget et des comptes. Or c'est au syst\u00e8me financier appliqu\u00e9 au moment de l'\u00e9laboration de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. qu'il faut se r\u00e9f\u00e9rer pour interpr\u00e9ter la notion de d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires utilis\u00e9e par cette disposition constitutionnelle.\\n\\nEn se fondant sur l'art. 21 de la loi financi\u00e8re de 1960, qui d\u00e9finit les d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires, on peut consid\u00e9rer comme telles les d\u00e9penses qui ne peuvent \u00eatre support\u00e9es par un seul exercice et doivent \u00eatre amorties par des annuit\u00e9s budg\u00e9taires. Tel est actuellement le cas des cr\u00e9dits d'engagement r\u00e9activ\u00e9s au budget en vue de leur amortissement par tranches, comme l'ont admis devant le Grand Conseil aussi bien le gouvernement que la Commission d'\u00e9conomie publique (cf. message pr\u00e9cit\u00e9 du 22 octobre 1971, BGC 1971 BGE 100 Ia 366 S. 370 p. 1230 ss.; cf. aussi BGC 1972 p. 2110 et 2114). Cette interpr\u00e9tation, qui semble avoir rencontr\u00e9 l'assentiment quasi g\u00e9n\u00e9ral au sein du Grand Conseil, a \u00e9t\u00e9 admise - en tout cas implicitement - par toutes les parties aux pr\u00e9sents recours.\\n\\nIl n'est donc pas contest\u00e9 que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 entra\u00eene des d\u00e9penses extrabudg\u00e9taires d\u00e9passant le montant de 3 millions pr\u00e9vu par l'art. 28bis Cst. frib. en tant que montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. En revanche, les opinions des parties divergent sur le point de savoir si les d\u00e9penses \u00e0 couvrir par le cr\u00e9dit d'engagement vot\u00e9 le 28 novembre 1972 sont des d\u00e9penses nouvelles ou des d\u00e9penses dites li\u00e9es. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit d'examiner.\"}, {\"id\": \"3\", \"text\": \"a) Dans diverses constitutions ou l\u00e9gislations cantonales, il est express\u00e9ment pr\u00e9vu que le r\u00e9f\u00e9rendum financier ne peut s'exercer en principe qu'\u00e0 l'\u00e9gard des d\u00e9penses nouvelles, ce qui exclut qu'il puisse s'appliquer \u00e0 des d\u00e9penses li\u00e9es (cf. constitutions cantonales: ZH art. 30, BE art. 6, LU art. 39bis, SZ art. 30, OW art. 71, NW art. 53, ZG art. 34, BL art. 18, SH art. 42, AI art. 7, GR art. 2, TG art. 4). Mais le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a admis que, m\u00eame si la constitution ou la loi sont muettes sur ce point, il y avait lieu de consid\u00e9rer que seules les d\u00e9penses nouvelles, \u00e0 l'exclusion des d\u00e9penses li\u00e9es, doivent \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum financier, et il a consid\u00e9r\u00e9 que cette limitation allait de soi (RO 98 Ia 297, 95 I 529). De par la nature de l'institution, le r\u00e9f\u00e9rendum financier appara\u00eet en effet exclu lorsque sont en cause des d\u00e9penses que le canton est tenu d'effectuer en vertu d'une disposition du droit f\u00e9d\u00e9ral ou du droit cantonal, ou encore lorsqu'il s'agit d'ex\u00e9cuter une d\u00e9cision qui a d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9e, express\u00e9ment ou tacitement, par le peuple. En pareil cas, il n'y a pour le peuple aucune possibilit\u00e9 de choix, la d\u00e9pense devant \u00eatre effectu\u00e9e de toute fa\u00e7on pour l'un des deux motifs susindiqu\u00e9s, et il est d\u00e8s lors inutile de lui soumettre la question par la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum. En revanche, la d\u00e9pense doit \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme nouvelle, d'une part lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che sortant du champ d'activit\u00e9 ant\u00e9rieur de l'administration, mais aussi, d'autre part, lorsqu'il s'agit d'une t\u00e2che certes pr\u00e9vue par la loi, mais pour laquelle subsiste une possibilit\u00e9 de choix quant \u00e0 l'importance et au mode d'utilisation de la d\u00e9pense \u00e0 faire (RO 99 Ia 212). BGE 100 Ia 366 S. 371\\n\\nb) A Fribourg, la constitution cantonale ne dit pas express\u00e9ment que le r\u00e9f\u00e9rendum est limit\u00e9 aux d\u00e9penses nouvelles. Mais, en vertu du principe qui vient d'\u00eatre rappel\u00e9, on peut consid\u00e9rer que cette limitation est sous-entendue. Rien ne permet d'admettre que le constituant ait voulu obliger les autorit\u00e9s politiques du canton \u00e0 soumettre au peuple un d\u00e9cret comportant une d\u00e9pense que le canton a l'obligation d'effectuer. Les recourants ne contestent pas l'interpr\u00e9tation du texte constitutionnel que donnent, dans ce sens, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. Mais ils affirment, contrairement au point de vue des intim\u00e9s, que la d\u00e9pense vot\u00e9e le 28 novembre 1972 est une d\u00e9pense nouvelle et non une d\u00e9pense li\u00e9e.\\n\\nc) Pour \u00e9tayer leur affirmation, les intim\u00e9s se fondent essentiellement sur deux dispositions de la loi sur les routes, du 15 d\u00e9cembre 1967, savoir les art. 20 al. 1 et 73. Selon l'art. 20 al. 1, \\\"les routes publiques doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic\\\". Selon l'art. 73, \\\"les routes publiques et leurs installations techniques doivent, autant que possible, \u00eatre entretenues et exploit\u00e9es de telle sorte qu'elles soient en bon \u00e9tat et propres \u00e0 maintenir la s\u00e9curit\u00e9 du trafic\\\". La premi\u00e8re de ces dispositions figure dans le chapitre de la loi relatif \u00e0 la construction et \u00e0 l'am\u00e9nagement des routes, la seconde dans le chapitre relatif \u00e0 l'entretien des routes. Les intim\u00e9s citent aussi accessoirement deux autres dispositions, dont l'une met \u00e0 la charge de l'Etat - avec participation des communes - les frais de construction, de correction et de r\u00e9fection des routes cantonales (art. 46) et l'autre pr\u00e9voit que les travaux d'entretien des routes cantonales sont en principe ex\u00e9cut\u00e9s par les services de l'Etat (art. 77). Les intim\u00e9s d\u00e9duisent de ces dispositions l\u00e9gales que la r\u00e9fection et l'entretien des routes sont une t\u00e2che permanente de l'Etat et qu'il ne saurait s'y soustraire. \\\"Selon la conception actuelle de l'Etat cantonal, disent-ils, celui-ci est tenu d'adapter son r\u00e9seau routier au d\u00e9veloppement du trafic. On peut donc dire que les travaux pour lesquels le d\u00e9cret attaqu\u00e9 ouvre les cr\u00e9dits n\u00e9cessaires ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9s par l'acceptation tacite de la loi du 15 d\u00e9cembre 1967 sur les routes.\\\"\\n\\nSans doute cette opinion est-elle exacte pour les travaux de pur entretien, tels qu'ils sont exig\u00e9s par l'art. 73 de la loi sur BGE 100 Ia 366 S. 372 les routes. Faute d'un entretien normal, tel qu'il est pr\u00e9vu par cette disposition, ainsi que par les art. 74 (service d'hiver) et 75 (\u00e9clairage \u00e0 l'int\u00e9rieur des localit\u00e9s et aux endroits et tron\u00e7ons de routes particuli\u00e8rement dangereux), le propri\u00e9taire de la route devrait r\u00e9pondre, en cas d'accident, selon l'art. 58 CO (RO 98 II 42).\\n\\nIl convient donc d'admettre que les d\u00e9penses relatives \u00e0 l'entretien des routes doivent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es, car elles doivent n\u00e9cessairement \u00eatre effectu\u00e9es par l'administration pour lui permettre de remplir les obligations qui incombent l\u00e9galement \u00e0 l'Etat. En cette mati\u00e8re, les possibilit\u00e9s de choix sont tr\u00e8s limit\u00e9es. Il n'en va, ici, pas autrement que pour l'entretien des b\u00e2timents, dont les frais font normalement partie des d\u00e9penses courantes de l'Etat.\\n\\nEn revanche, lorsque les travaux effectu\u00e9s vont au-del\u00e0 du simple entretien et concernent soit la construction de nouvelles routes, soit la correction ou la r\u00e9fection compl\u00e8te de routes existantes, le probl\u00e8me est plus d\u00e9licat. La disposition l\u00e9gale portant que les routes doivent \u00eatre construites et am\u00e9nag\u00e9es d'une mani\u00e8re appropri\u00e9e \u00e0 leur classification et conforme aux n\u00e9cessit\u00e9s techniques et \u00e9conomiques du trafic n'impose pas \u00e0 l'Etat la construction de routes d\u00e9termin\u00e9es et ne met pas \u00e0 sa charge une obligation telle qu'elle ne lui laisse pratiquement pas de possibilit\u00e9s suffisantes de choix entre diff\u00e9rentes solutions. Non seulement cette disposition n'impose pas \u00e0 l'Etat l'obligation de construire des routes nouvelles, mais encore l'Etat n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 l'\u00e9largissement de telle route, ni de fixer une largeur d\u00e9termin\u00e9e si l'\u00e9largissement en est d\u00e9cid\u00e9; il n'est pas tenu de proc\u00e9der \u00e0 la correction de telle route plut\u00f4t que de telle autre, et \u00e0 tel endroit plut\u00f4t qu'\u00e0 tel autre. Il se trouve en pr\u00e9sence de toute une gamme de possibilit\u00e9s, et l'on ne saurait soutenir qu'en adoptant tacitement la loi sur les routes, le peuple fribourgeois ait par l\u00e0 m\u00eame accept\u00e9 d'avance le cr\u00e9dit ouvert par le d\u00e9cret du 28 novembre 1972.\\n\\nd) Les intim\u00e9s estiment qu'il y a lieu d'appliquer en l'esp\u00e8ce la jurisprudence adopt\u00e9e dans l'arr\u00eat Couchepin du 9 juillet 1969 (RO 95 I 525 ss.). Dans cet arr\u00eat relatif au canton du Valais, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a consid\u00e9r\u00e9 les d\u00e9penses pour travaux routiers comme n'\u00e9tant pas des \\\"d\u00e9penses extraordinaires\\\" BGE 100 Ia 366 S. 373 \u00e0 soumettre au peuple au sens de l'art. 30 ch. 4 Cst. val., selon lequel est soumise \u00e0 la votation du peuple \\\"toute d\u00e9cision du Grand Conseil entra\u00eenant une d\u00e9pense extraordinaire de 200 000 francs, si cette d\u00e9pense ne peut \u00eatre couverte par les recettes ordinaires du budget\\\". Il s'est fond\u00e9 \u00e0 cet effet sur une interpr\u00e9tation tr\u00e8s extensive de la d\u00e9pense li\u00e9e, ou d\u00e9pense ordinaire, r\u00e9sultant d'une pratique constante suivie dans le canton du Valais, o\u00f9 les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers n'ont, \u00e0 une exception pr\u00e8s, jamais \u00e9t\u00e9 soumises au r\u00e9f\u00e9rendum, parce que, selon l'opinion des autorit\u00e9s valaisannes d\u00e9clar\u00e9e compatible avec le texte constitutionnel, ces d\u00e9penses ont \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9es implicitement par le peuple, comme \u00e9tant faites en ex\u00e9cution de la loi sur les routes.\\n\\nMais, comme l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 \u00e0 maintes reprises le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, il n'y a pas de r\u00e9glementation f\u00e9d\u00e9rale du r\u00e9f\u00e9rendum financier; le cas de chaque canton doit \u00eatre examin\u00e9 pour luim\u00eame, en fonction de son droit propre, notamment de la constitution cantonale. Or la situation, \u00e0 Fribourg, n'est pas la m\u00eame que dans le canton du Valais. Outre que le texte constitutionnel est diff\u00e9rent, il manque au droit fribourgeois la \\\"pratique constante et sans \u00e9quivoque\\\" qui a permis de donner \u00e0 la notion de \\\"d\u00e9pense extraordinaire\\\" de la constitution valaisanne un sens plus restreint que celui qui s'attache, selon la jurisprudence et la doctrine, \u00e0 l'expression de d\u00e9pense nouvelle. Le pr\u00e9sident du Conseil d'Etat l'a d'ailleurs reconnu devant le Grand Conseil, en s\u00e9ance du 24 novembre 1972 (BGC p. 2112).\\n\\nOn peut m\u00eame dire que la pratique du canton de Fribourg, dans le domaine parall\u00e8le du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, est diam\u00e9tralement oppos\u00e9e \u00e0 celle du Valais. Depuis l'introduction dans la constitution fribourgeoise de l'art. 28bis al. 2 en 1948, le Conseil d'Etat a constamment publi\u00e9 dans la Feuille officielle, en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, les d\u00e9crets successifs vot\u00e9s par le Grand Conseil en faveur de l'am\u00e9nagement du r\u00e9seau routier (cf. Bulletin des lois - BL - 1949 p. 94, 1951 p. 41, 1953 p. 70, 1956 p. 20, 1959 p. 95, 1963 p. 60, 1965 p. 200, 1967 p. 128, 1971 p. 227, 1972 p. 31 et 124), \u00e0 l'exception d'un seul d\u00e9cret, celui du 20 mai 1969 (BL 1969 p. 61), qui a \u00e9t\u00e9 promulgu\u00e9 imm\u00e9diatement, sans qu'apparaisse la raison de ce traitement BGE 100 Ia 366 S. 374 sp\u00e9cial et sans que le Conseil d'Etat ait fourni d'explications \u00e0 ce sujet dans son message (BGC 1969 p. 327) ou lors des d\u00e9bats parlementaires (ibid., p. 509 ss.).\\n\\nBien plus, apr\u00e8s l'adoption du d\u00e9cret du 28 novembre 1972, le Conseil d'Etat l'a publi\u00e9 en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Les recourants Dupraz et consorts en tirent la conclusion que le Conseil d'Etat avait admis que la d\u00e9pense ainsi vot\u00e9e \u00e9tait nouvelle et non li\u00e9e, puisque, si elle avait \u00e9t\u00e9 li\u00e9e, elle n'aurait pas \u00e9t\u00e9 soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif.\\n\\nA vrai dire, l'attitude des autorit\u00e9s fribourgeoises para\u00eet contradictoire. Si la d\u00e9pense est li\u00e9e, l'exercice du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif ne se justifie pas plus que celui du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. D'apr\u00e8s la jurisprudence, une d\u00e9pense li\u00e9e ne peut en principe faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, puisqu'il s'agit, par d\u00e9finition, d'une d\u00e9pense que les pouvoirs publics sont tenus d'effectuer; mais alors le r\u00e9f\u00e9rendum facultatif est exclu tout aussi bien que le r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire. Lorsque le pouvoir ex\u00e9cutif ouvre aux citoyens la facult\u00e9 de faire usage du r\u00e9f\u00e9rendum facultatif, il admet par l\u00e0 que la d\u00e9pense \u00e0 soumettre \u00e9ventuellement au vote du peuple pourra \u00eatre refus\u00e9e par lui et que par cons\u00e9quent elle n'est pas li\u00e9e.\\n\\nOn peut conclure que, selon la pratique constante suivie dans le canton de Fribourg, les d\u00e9penses concernant les programmes de travaux routiers ont pour ainsi dire toujours \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses nouvelles, puisqu'elles ont \u00e9t\u00e9 constamment soumises \u00e0 la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif. Il n'y avait donc aucun motif juridique de ne pas soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire, nouvellement introduit dans la constitution fribourgeoise, le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 portant sur une d\u00e9pense de plus de 3 000 000 de francs.\\n\\nD'ailleurs, lors des d\u00e9bats parlementaires qui ont pr\u00e9c\u00e9d\u00e9 l'adoption du r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire par le peuple, aussi bien les adversaires de cette institution que ses partisans ont consid\u00e9r\u00e9 comme allant de soi que les travaux routiers tomberaient sous le coup du r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire, en cas d'adoption du projet des initiants (cf. BGC 1970 p. 20, 140, 143). Aucun des d\u00e9put\u00e9s qui sont intervenus dans le d\u00e9bat n'a \u00e9mis un doute quelconque \u00e0 ce sujet.\"}, {\"id\": \"4\", \"text\": \"A titre subsidiaire, les intim\u00e9s rel\u00e8vent que, m\u00eame si BGE 100 Ia 366 S. 375 l'on admettait que le d\u00e9cret doit faire l'objet d'un r\u00e9f\u00e9rendum, il ne serait pas justifi\u00e9 de soumettre au vote populaire tout le cr\u00e9dit de 41 700 000 fr., car une grande partie des travaux \u00e0 financer ne sont que la continuation des travaux en cours entrepris en vertu de d\u00e9crets qui n'ont pas \u00e9t\u00e9 attaqu\u00e9s. Ils estiment \u00e9galement que les subventions \u00e0 recevoir, ainsi que les contributions des communes, doivent \u00eatre d\u00e9duites du cr\u00e9dit total.\\n\\na) Il ressort du message accompagnant le projet de d\u00e9cret litigieux que c'est un montant d'environ 10 000 000 de francs qui sera consacr\u00e9 \u00e0 la continuation des travaux d\u00e9cid\u00e9s en vertu de d\u00e9crets ant\u00e9rieurs. Mais le Conseil d'Etat a \u00e9galement d\u00e9clar\u00e9, dans le m\u00eame message, que \\\"les travaux indiqu\u00e9s au programme ne seront pas tous achev\u00e9s au 31 d\u00e9cembre 1974. Ils ne seront donc pas pay\u00e9s enti\u00e8rement sur la base du cr\u00e9dit d'engagement demand\u00e9, et le financement devra donc en \u00eatre assur\u00e9 en partie par le prochain cr\u00e9dit\\\" (BGC 1972, p. 1804); il n'a cependant pas indiqu\u00e9 quel montant du cr\u00e9dit ult\u00e9rieur sera n\u00e9cessaire \u00e0 l'ach\u00e8vement des travaux \u00e0 entreprendre en 1973 et 1974 sur la base du d\u00e9cret litigieux. De tels chevauchements d'un programme de travaux \u00e0 l'autre sont, semble-t-il, in\u00e9vitables et l'on peut penser qu'ils se compensent, dans l'ensemble, de sorte qu'il n'y a pas lieu de d\u00e9duire de chaque nouveau cr\u00e9dit vot\u00e9 le montant destin\u00e9 \u00e0 la poursuite des travaux entrepris au cours du pr\u00e9c\u00e9dent programme. Proc\u00e9der \u00e0 une telle d\u00e9duction reviendrait \u00e0 soustraire chaque fois au vote du peuple une certaine tranche de travaux et de cr\u00e9dits. Ainsi, en l'esp\u00e8ce, si le peuple a admis tacitement les pr\u00e9c\u00e9dents cr\u00e9dits en 1971 et 1972, cette approbation tacite n'a port\u00e9 que sur les montants pr\u00e9vus dans les d\u00e9crets y relatifs, et non sur le montant suppl\u00e9mentaire de 10 000 000 de francs environ que n\u00e9cessite leur continuation ou leur ach\u00e8vement; il est donc normal que ce montant ne soit pas d\u00e9duit du cr\u00e9dit de 41 700 000 fr. vot\u00e9 le 28 novembre 1972.\\n\\nb) En revanche, les intim\u00e9s soutiennent \u00e0 juste titre qu'il conviendrait de d\u00e9duire du montant total du cr\u00e9dit d'engagement les subventions de la Conf\u00e9d\u00e9ration et les contributions des communes. En effet, seule la d\u00e9pense nette qui demeurera \u00e0 la charge de l'Etat doit \u00eatre approuv\u00e9e par le peuple. Ce point n'a d'ailleurs pas \u00e9t\u00e9 contest\u00e9.\\n\\nc) Comme on l'a d\u00e9j\u00e0 relev\u00e9 plus haut (consid. 3 c), les BGE 100 Ia 366 S. 376 d\u00e9penses d'entretien proprement dites peuvent \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme des d\u00e9penses li\u00e9es et n'ont pas \u00e0 \u00eatre soumises au r\u00e9f\u00e9rendum. Dans la mesure o\u00f9 de telles d\u00e9penses seraient comprises dans le cr\u00e9dit total vot\u00e9 le 28 novembre 1972 - ce que les intim\u00e9s n'ont cependant pas pr\u00e9tendu - elles pourraient en \u00eatre d\u00e9duites pour la d\u00e9termination du montant \u00e0 soumettre au r\u00e9f\u00e9rendum.\\n\\nd) Quoi qu'il en soit, m\u00eame si l'on d\u00e9duit du cr\u00e9dit total les participations de tiers et d'\u00e9ventuels montants destin\u00e9s \u00e0 des travaux d'entretien proprement dits, on n'arrive pas \u00e0 un montant inf\u00e9rieur \u00e0 celui de 3 000 000 de francs \u00e0 partir duquel une d\u00e9pense extrabudg\u00e9taire doit \u00eatre soumise au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. En effet, selon le rapport du Conseil d'Etat sur le plan financier de l'Etat pour 1972-1976, les participations \u00e0 recevoir pour les routes cantonales repr\u00e9sentent en moyenne environ un tiers de la d\u00e9pense totale (BGC 1972, p. 1865 et 1862). Quant aux \u00e9ventuels travaux d'entretien, dont les intim\u00e9s n'ont pas parl\u00e9, il ne pourrait s'agir que de montants relativement modestes.\"}, {\"id\": \"5\", \"text\": \"Les intim\u00e9s ont fait observer que le d\u00e9cret attaqu\u00e9 vise une s\u00e9rie de travaux dont aucun n'est devis\u00e9 \u00e0 3 000 000 de francs. Soumettre les cr\u00e9dits au peuple \u00e9quivaudrait, disent-ils, \u00e0 lui soumettre la planification et la coordination routi\u00e8res; le cr\u00e9dit total d\u00e9passe le montant de 3 000 000 de francs uniquement en raison de la coordination (plusieurs projets dans le m\u00eame d\u00e9cret) et de la planification (ann\u00e9es 1973 et 1974).\\n\\nBien que les intim\u00e9s ne pr\u00e9sentent cet argument qu'\u00e0 titre accessoire, sans vouloir, semble-t-il, en tirer des cons\u00e9quences juridiques, il convient de l'examiner bri\u00e8vement.\\n\\nAux termes de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib., c'est l'importance du cr\u00e9dit allou\u00e9 qui d\u00e9termine si le d\u00e9cret doit \u00eatre soumis ou non au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Cette disposition n'impose pas plus aux autorit\u00e9s de joindre en un seul d\u00e9cret tous les cr\u00e9dits routiers que de pr\u00e9voir un d\u00e9cret s\u00e9par\u00e9 pour chaque tron\u00e7on de route diff\u00e9rent. Les autorit\u00e9s doivent cependant respecter les r\u00e8gles d\u00e9coulant du principe de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re, qui s'imposent en vertu du droit f\u00e9d\u00e9ral (RO 99 Ia 183, 90 I 74). Elles ne sauraient joindre en une seule d\u00e9cision susceptible de r\u00e9f\u00e9rendum des objets tr\u00e8s diff\u00e9rents, BGE 100 Ia 366 S. 377 en vue par exemple de faciliter l'acceptation d'un objet passablement controvers\u00e9; mais elles ne sauraient non plus scinder artificiellement un objet qui forme un tout, simplement pour faire appara\u00eetre des d\u00e9cisions portant chacune sur une d\u00e9pense inf\u00e9rieure au montant d\u00e9terminant pour l'ouverture de la proc\u00e9dure du r\u00e9f\u00e9rendum financier.\\n\\nEn l'esp\u00e8ce, il n'est pas douteux que les autorit\u00e9s fribourgeoises pouvaient joindre en un seul d\u00e9cret les d\u00e9penses relatives aux travaux routiers, qui sont toutes de m\u00eame nature. Quant \u00e0 savoir si elles pouvaient scinder de telles d\u00e9penses et pr\u00e9voir des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pour chaque groupe de travaux, la question est plus d\u00e9licate. En effet, si un tel mode de proc\u00e9der est en principe possible, on ne saurait cependant ignorer que la pratique fribourgeoise a toujours \u00e9t\u00e9, jusqu'ici, de regrouper en un seul d\u00e9cret les montants n\u00e9cessaires \u00e0 la r\u00e9alisation des travaux pr\u00e9vus dans un programme routier cantonal; pr\u00e9senter dor\u00e9navant des d\u00e9crets s\u00e9par\u00e9s pourrait faire na\u00eetre chez l'\u00e9lecteur l'impression que les autorit\u00e9s n'entendent pas tirer toutes les cons\u00e9quences de l'adoption de l'art. 28bis al. 3 Cst. frib. par le peuple. De toute fa\u00e7on, la question ne pourrait \u00eatre r\u00e9solue qu'en fonction d'un cas concret. Comme les autorit\u00e9s fribourgeoises ont adopt\u00e9 la solution du cr\u00e9dit unique, il n'y a pas lieu de trancher ici la question, d'autant que les intim\u00e9s ne l'ont mentionn\u00e9e qu'en passant.\"}, {\"id\": \"6\", \"text\": \"Il d\u00e9coule des consid\u00e9rations qui pr\u00e9c\u00e8dent que le d\u00e9cret du 28 novembre 1972 aurait d\u00fb \u00eatre soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. Certes, on a vu que le d\u00e9cret luim\u00eame ne se prononce pas sur ce point. Son art. 8 dispose simplement que \\\"le Conseil d'Etat est charg\u00e9 de l'ex\u00e9cution du pr\u00e9sent d\u00e9cret qui n'a pas de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale\\\". Or, qu'un d\u00e9cret soit ou non de port\u00e9e g\u00e9n\u00e9rale ne joue pas de r\u00f4le quant au r\u00e9f\u00e9rendum financier. Cependant, le Grand Conseil s'est exprim\u00e9 par un vote sur ce point et a rejet\u00e9 une proposition tendant \u00e0 soumettre le d\u00e9cret au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire. S'il n'y a pas lieu d'annuler le d\u00e9cret comme tel, il convient de l'annuler en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum obligatoire (RO 99 Ia 197/8).\"}, {\"id\": \"7\", \"text\": \"...\\n\\nLa d\u00e9cision qui est prise \u00e0 l'\u00e9gard du d\u00e9cret du 28 novembre BGE 100 Ia 366 S. 378 1972 entra\u00eene n\u00e9cessairement l'annulation pure et simple de l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat, qui, en publiant le d\u00e9cret en vue de l'exercice du droit de r\u00e9f\u00e9rendum financier facultatif, a exclu par l\u00e0 le r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire.\"}, {\"id\": \"8\", \"text\": \"...\"}]}, \"dispositiv\": {\"raw\": \"Dispositiv. Par ces motifs, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral:\\n\\nAdmet les recours et annule:\\n\\na) le d\u00e9cret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 28 novembre 1972 en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire,\\n\\nb) l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972. Inhalt Ganzes Dokument Regeste: deutsch franz\u00f6sisch italienisch\\n\\nSachverhalt\\n\\nErw\u00e4gungen 1 2 3 4 5 6 7 8\\n\\nDispositiv Navigation Neue Suche\\n\\n\u00e4hnliche Leitentscheide suchen Drucken nach oben Back false Piwik End Piwik Code\", \"punkte\": [\"Par ces motifs, le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral:\\n\\nAdmet les recours et annule:\\n\\na) le d\u00e9cret du Grand Conseil du canton de Fribourg du 28 novembre 1972 en tant qu'il n'a pas \u00e9t\u00e9 soumis au r\u00e9f\u00e9rendum financier obligatoire,\\n\\nb) l'arr\u00eat\u00e9 du Conseil d'Etat du 4 d\u00e9cembre 1972.\"]}, \"referenzen\": {\"bge_zitiert\": [], \"bger_zitiert\": [], \"bstger_zitiert\": [], \"gesetze\": [{\"text\": \"Art. 28bis Abs. 3 KV\", \"law\": \"KV\", \"rs\": \"131.212\", \"art\": \"28bis\", \"url\": \"https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1994/1_401_401_361_fga/de#art_28bis\"}, {\"text\": \"art. 58 CO\", \"law\": \"CO\", \"rs\": \"220\", \"art\": \"58\", \"url\": \"https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/27/317_321_377/de#art_58\"}]}}", "2026-08-08T05:59:51", null, "/opt/judic/raw/bge/1974/100_IA_366.html.gz", null, null, null]], "columns": ["decision_id", "court", "canton", "chamber", "docket_number", "docket_number_2", "decision_date", "publication_date", "language", "title", "legal_area", "regeste", "abstract_de", "abstract_fr", "abstract_it", "full_text", "outcome", "decision_type", "judges", "clerks", "collection", "appeal_info", "source_url", "pdf_url", "bge_reference", "cited_decisions", "scraped_at", "external_id", "source", "source_id", "source_spider", "content_hash", "has_full_text", "text_length", "Sachgebiet", "Themen", "Liste_Neuheiten", "BGE_PublikationVorgesehen", "erledigung", "AnzahlRichter", "local_json_path", "imported_at", "last_seen_at", "from_delta", "from_judic_scraper", "judic_structured", "judic_scraped_at", "judic_raw_content", "raw_html_path", "Vorinstanz_Gericht", "Vorinstanz_Kammer", "Abteilung"], "primary_keys": ["decision_id"], "primary_key_values": ["bge_100 IA 366"], "units": {}, "query_ms": 0.4602912813425064}